Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы О формировании муниципальных программ и программного бюджета (Тимофеева О.И.)

О формировании муниципальных программ и программного бюджета (Тимофеева О.И.)

Дата размещения статьи: 12.07.2014

В настоящее время многие муниципальные образования разрабатывают муниципальные программы и пытаются сформировать программный бюджет. Это новые явления, не так давно введенные Бюджетным кодексом Российской Федерации. Естественно, что в процессе работы возникают вопросы, на которые нужно найти ответы. В данной статье предлагаются практические рекомендации для решения ряда проблем, связанных с разработкой муниципальных программ и переходом к программному формату бюджетов на уровне муниципальных районов и городских округов. Возможно, хотя бы частично это восполнит пробел в методическом сопровождении поставленной задачи.
Для лучшего понимания муниципальной программы определим ее место в системе муниципального управления. В этой системе общие цели развития муниципалитета задает стратегия или программа социально-экономического развития. За достижение поставленных в ней целей ответственны руководители муниципального образования. Цели развития по направлениям деятельности должны быть поставлены в муниципальных программах. Ответственность за их достижение возлагается на руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования. Для муниципальных учреждений, непосредственно осуществляющих оказание муниципальных услуг, определены муниципальные задания. Ответственны за их исполнение руководители муниципальных учреждений.
Совокупность программных документов включает следующие взаимосвязанные системы:
- стратегическое планирование (программа социально-экономического развития - муниципальные программы - муниципальные задания);
- бюджетное планирование (долгосрочная бюджетная стратегия - бюджет - субсидии на выполнение муниципальных заданий);
- отчетность (оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления - оценка эффективности муниципальных программ - отчет об исполнении муниципального задания).

Эта структура предполагает согласованность целей на каждом уровне управления. Обобщенные целевые показатели муниципальных заданий должны найти отражение в муниципальных программах. Наиболее значимые целевые показатели муниципальных программ должны найти отражение в программе социально-экономического развития муниципалитета.
Важным вопросом является определение сроков реализации муниципальных программ. Основных вариантов два. Первый - это увязать сроки реализации муниципальных программ со сроками бюджетного цикла, то есть разрабатывать программы на три года. В этом случае бюджетные ограничения будут заданы бюджетом. Муниципальные программы будут ежегодно корректироваться путем добавления второго года планового периода. Основной недостаток данного варианта заключается в краткосрочности отраслевого планирования. Вместе с тем проблемы долгосрочной перспективы могут рассматриваться в программе социально-экономического развития муниципального образования.
Второй вариант - увязать сроки реализации муниципальных программ со сроками реализации программы социально-экономического развития (как правило, это 5 - 6 лет). Серьезный недостаток данного варианта заключается в отсутствии бюджетных ограничений за пределами трех лет. Причем решение этой проблемы в условиях централизации бюджетных ресурсов находится вне компетенции органов местного самоуправления и зависит от решений органов государственной власти. Неявно, как в предыдущем варианте, но практика потребует ежегодной корректировки муниципальных программ при формировании бюджета на очередной финансовый год. В перспективе наступит срок, когда период реализации муниципальных программ окажется недостаточным для формирования бюджета (то есть когда до завершения муниципальной программы останется два года). На этом этапе потребуется разработка муниципальных программ на новый цикл, что не совсем естественно, поскольку до завершения действующих программ останется еще два года.
Количество муниципальных программ зависит от двух основных факторов: реализуемых полномочий и структуры администрации муниципального образования. Исходя из вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством, может быть предложен универсальный перечень муниципальных программ (табл. 1). В этом перечне для каждой муниципальной программы изначально определен состав подпрограмм. Это важно для дальнейшей организации работ.

Таблица 1

Перечень муниципальных программ и подпрограмм

Программы	Подпрограммы
Развитие образования и воспитание	Развитие дошкольного образования
	Развитие общего образования
	Дополнительное образование и воспитание детей
	Реализация молодежной политики
	Создание условий для реализации муниципальной программы
Сохранение здоровья и формирование здорового образа жизни населения	Создание условий для развития физической культуры и спорта
	Организация отдыха детей в каникулярное время
	Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни (формируется с учетом местных условий и возможностей)
	Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения (формируется с учетом местных условий и возможностей)
Развитие культуры	Библиотечное обслуживание населения
	Организация досуга и предоставление услуг организаций культуры
	Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (формируется в городских округах; в муниципальных районах формируется в случае передачи на основе соглашений соответствующих полномочий поселений, входящих в состав муниципального района)
	Реализация национальной политики, развитие местного народного творчества
	Создание условий для реализации муниципальной программы
Социальная поддержка населения	Социальная поддержка семьи и детей
	Социальная поддержка старшего поколения, ветеранов и инвалидов, иных категорий граждан
	Обеспечение жильем отдельных категорий граждан, стимулирование улучшения жилищных условий
	Содействие занятости населения (формируется с учетом местных условий и возможностей)
Создание условий для устойчивого экономического развития	Развитие сельского хозяйства и расширение рынка сельскохозяйственной продукции (формируется в муниципальных районах)
	Создание условий для развития предпринимательства
Безопасность	Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, реализация мер пожарной безопасности (формируется с учетом местных условий и возможностей)
	Профилактика правонарушений
Содержание и развитие муниципального хозяйства	Территориальное развитие (градостроительство и землеустройство)
	Содержание и развитие жилищного хозяйства (формируется в городских округах; в муниципальных районах формируется в случае передачи соответствующих полномочий поселений, входящих в состав муниципального района)
	Содержание и развитие коммунальной инфраструктуры
	Благоустройство и охрана окружающей среды
	Развитие транспортной системы (организация транспортного обслуживания населения, развитие дорожного хозяйства)
Муниципальное управление	Организация муниципального управления
	Управление муниципальными финансами
	Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами

Представленный в табл. 1 универсальный перечень может быть адаптирован к условиям любого муниципального образования. При этом следует учитывать следующие факторы.
Переданные органам местного самоуправления государственные полномочия должны быть отражены в составе муниципальных программ.
Структура администрации муниципального образования. Для каждой муниципальной программы и всех ее подпрограмм должен быть определен ответственный исполнитель - структурное подразделение администрации муниципального образования и координатор - заместитель главы администрации, курирующий соответствующую сферу деятельности.
Перечень и условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации - в случае заинтересованности муниципалитета в получении таких субсидий.
Специфические особенности муниципального образования.
В настоящее время существует правовое основание для формирования только муниципальных программ и ведомственных целевых программ. Программы другого типа существуют вне правового поля. Ведомственные целевые программы, а также программы иного типа могут и должны быть встроены в муниципальные программы на уровень подпрограмм или мероприятий.
Муниципальная программа состоит из текстовой части и приложений. Краткие сведения о муниципальной программе содержатся в ее паспорте. На практике в муниципальной программе удобно выделять подпрограммы. Для такого типа программ мы рекомендуем формировать:
- паспорт муниципальной программы и паспорта всех ее подпрограмм;
- текстовую часть по подпрограммам;
- приложения в разрезе подпрограмм.
Такой подход позволяет оптимизировать объем муниципальной программы, а также организовать совместную работу структурных подразделений, являющихся ответственными исполнителями.

Разработка муниципальной программы - процесс творческий. Последовательность работ имеет значение только в определенных случаях. Логично начать работу с паспорта. Изложить то, что понятно. Позднее можно вернуться к заполнению или корректировке разделов паспорта.
Раздел "Характеристика сферы деятельности" - это вводная часть, посвященная описанию ситуации в сфере реализации муниципальной программы или ее подпрограммы. Обозначенные здесь проблемы должны находить отражение в задачах и системе мероприятий программы.
В разделе "Приоритеты, цели и задачи в сфере деятельности" нужно отразить вопросы местного значения, а также переданные государственные полномочия, которые реализуются в рамках программы. Важно уделить внимание целям и задачам, поставленным в программных документах. В настоящее время это: программные указы Президента РФ, дорожные карты, государственные программы. Программу социально-экономического развития муниципального образования нужно учесть, если версия ее актуальна. Возможна ситуация, когда программа социально-экономического развития разрабатывается на основе муниципальных программ.
На основе проведенного анализа приоритетов, целей и задач в сфере деятельности формулируются цели и задачи муниципальной программы или ее подпрограммы. Этот вопрос из тех, к которым придется неоднократно возвращаться. Во-первых, для того чтобы сбалансировать цели и задачи муниципальной программы с целями и задачами ее подпрограмм. Во-вторых, для того чтобы обеспечить возможность измерения целей и задач с помощью количественных показателей.
Для каждой цели и задачи должен быть сформулирован хотя бы один целевой показатель. Можно и нужно использовать показатели для оценки деятельности органов местного самоуправления, а также условия предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации. При формулировании целевых показателей нужно сразу понимать, откуда берется цифра и с какой периодичностью. Впоследствии это понадобится для составления отчетов о выполнении программ.
Раздел "Целевые показатели" сопровождается приложением, в котором должны быть определены значения целевых показателей на каждый год реализации программы. Это обязательная составляющая муниципальной программы. Прогнозирование значений целевых показателей должно осуществляться с учетом поставленных целей и задач, а также имеющихся ресурсных возможностей. Именно целевые показатели станут объектом контроля для оценки результатов деятельности ответственных исполнителей и координаторов программ.
Решение о сроках реализации муниципальной программы принимается до начала ее разработки. Как правило, это решение содержится в перечне муниципальных программ. Этапы следует выделять в случае необходимости, если ситуация очень сильно меняется при наступлении какого-либо события. Выделение этапов в муниципальных программах скорее исключение, чем правило.

Сведения об основных мероприятиях программы содержатся в приложении. Это также обязательная составляющая муниципальной программы. При необходимости основные мероприятия можно детализировать на мероприятия. В текстовой части при необходимости даются дополнительные комментарии.
Мероприятия должны быть направлены на достижение целей и задач программы. Для того чтобы эта взаимосвязь стала явной, в приложении для каждого мероприятия должны быть указаны целевые показатели, на достижение которых влияет соответствующее мероприятие. Взаимосвязь системы мероприятий с целевыми показателями позволяет лучше понять, на какие цели работает мероприятие и достаточно ли мероприятий, чтобы достичь поставленных целей. При работе над этой составляющей приходится еще и еще раз возвращаться к системе целей и задач, а также целевым показателям, с помощью которых измеряется их достижение. При формировании системы мероприятий программы нужно помнить о вопросах местного значения и о переданных государственных полномочиях.
Также следует использовать перечни муниципальных услуг как по Федеральному закону N 83-ФЗ, так и по Федеральному закону N 210-ФЗ. Система мероприятий обязательно должна состыковываться с бюджетом. Поэтому при разработке нужно использовать аналитическое распределение бюджетных ассигнований по муниципальным программам. В этой части следует уделить особое внимание формулировкам, для того чтобы впоследствии их можно было использовать для наименований целевых статей.
Для каждого мероприятия обязательно должны быть определены ответственный исполнитель, срок выполнения мероприятия, непосредственный результат. Желательно, чтобы у мероприятия был только один ответственный исполнитель. Если исполнителей несколько, целесообразно детализировать мероприятие. Срок выполнения мероприятия и непосредственный результат впоследствии станут объектами контроля. Поэтому задавать эти параметры нужно достаточно четко.
Установление срока выполнения мероприятия зависит от его типа. Возможно выполнение мероприятий на постоянной основе. Этот подход применим, например, к оказанию муниципальных услуг. Возможно выполнение мероприятий на протяжении определенного периода. Этот подход применим к строительству объектов, капитальному ремонту или решению конкретных задач, например переходу на федеральные образовательные стандарты. Возможно, выполнение мероприятий в определенный период времени, например проведение месячника по благоустройству.

Возможно выполнение мероприятий к определенному периоду времени, например принятие муниципального правового акта. Для определения непосредственного результата целесообразно использовать количественные критерии. Например, количество потребителей, которым должна быть предоставлена муниципальная услуга. Или ввод в действие конкретного объекта капитального строительства. Или приобретение оборудования для организации питания учащихся определенных школ. Важно, чтобы впоследствии установленный срок выполнения мероприятия и его планируемый непосредственный результат позволяли определить, выполнено мероприятие или нет.
В разделе "Меры муниципального регулирования" нужно показать все механизмы, которые работают на достижение целей и задач муниципальной программы. Это могут быть: муниципальные правовые акты, регулирующие сферу реализации программы; установленные органами местного самоуправления налоговые льготы; льготы по арендной плате за использование муниципальной собственности; решения о регулировании тарифов; реструктуризация задолженности; предоставление муниципальных гарантий. Этот перечень может быть продолжен.

Часть из механизмов муниципального регулирования поддаются финансовой оценке. Например, для налоговых льгот, льгот по арендной плате можно определить, сколько стоит это решение для бюджета. Для реструктуризации задолженности можно определить, какие суммы платежей будут отсрочены. Это тоже ресурсы, которые используются для достижения определенных целей и задач. Мы рекомендуем показывать финансовые оценки мер муниципального регулирования в специальном приложении.
Мы уже говорили о роли муниципальных учреждений в системе управления. Приведем еще цифры. По данным за 2013 г. в бюджетах муниципальных образований доля расходов на предоставление безвозмездных перечислений муниципальным организациям составила более 43%. Аналогичный показатель по бюджетам субъектов Российской Федерации - 20%, по федеральному бюджету - 7%. Эти цифры говорят о специфике муниципального уровня управления, его направленности на оказание услуг. Поэтому на муниципальном уровне чрезвычайно важно говорить на языке услуг. В каких объемах мы намерены их предоставлять и что для этого нужно? Достаточно ли действующей сети муниципальных учреждений или нужны инвестиции? А может быть размещение муниципального заказа в негосударственных организациях? Только такой подход позволит реализовать программный принцип управления. Мы рекомендуем в муниципальных программах обязательно уделять внимание этому вопросу. Четко выстраивать схему: какие услуги предоставляют муниципальные учреждения, в каком объеме и сколько это стоит. Оптимальный вариант, когда удается использовать одно наименование для мероприятия, муниципальной услуги и целевой статьи. Правда, в настоящее время реализовать его достаточно сложно, поскольку реально финансируются не услуги, а учреждения.

Муниципальная программа - документ публичный. С кем и по каким направлениям осуществляет взаимодействие муниципальная власть, какие возможности для участия есть у граждан и организаций - на эти вопросы в программе желательно дать ответы. О взаимодействии с органами государственной власти нужно говорить хотя бы потому, что многие расходные обязательства муниципального образования софинансируются из бюджета региона. Какие это направления, каковы условия, к чему стремиться - вот вектор для раскрытия информации о взаимодействии с органами государственной власти. Об этом речь должна идти в разделе "Взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и гражданами". Для муниципального района важно также показать взаимодействие с поселениями: какие здесь финансовые потоки, какова деятельность поселений в сфере реализации муниципальной программы. Актуальны эти вопросы для таких сфер, как территориальное развитие, благоустройство, культура. Для решения ряда задач возможно межмуниципальное сотрудничество. Взаимодействие с организациями важно показать с точки зрения механизмов реализации поставленных задач. Для оказания каких услуг привлекаются организации, по каким принципам и на каких условиях осуществляется их отбор. Это сигналы бизнесу о заинтересованности муниципалитета в получении тех или иных услуг или выполнении работ. А без взаимодействия с гражданами муниципалитету обойтись просто невозможно. Какие существуют возможности для граждан получить информацию, обратиться с просьбой или пожеланием, принять участие - эти сведения обязательно должны быть в любой муниципальной программе.

Раздел "Ресурсное обеспечение" должен содержать сведения о планируемых объемах бюджетных ассигнований на реализацию муниципальной программы (это обязательная составляющая), а также о прогнозной оценке финансовых ресурсов за счет всех источников (рекомендуемая составляющая). Для планируемых объемов бюджетных ассигнований принципиальным требованием является согласованность с бюджетом. Если период реализации программ превышает три года, то нужно определять бюджетные ограничения на соответствующую перспективу. Как уже отмечалось, важно обеспечить соответствие мероприятий программы целевым статьям. Приложение о ресурсном обеспечении программы за счет средств бюджета, по своей сути, является фрагментом программной структуры бюджета. Если в этом приложении что-то не так, нужно вернуться к работе над системой мероприятий программы. Впоследствии объемы бюджетного финансирования станут объектом контроля (наряду с целевыми показателями, а также сроками и непосредственными результатами мероприятий).
Уделим внимание формированию кода целевой статьи. Рекомендуем использовать следующую структуру кода:
- первые два знака - код муниципальной программы;
- следующий знак - код подпрограммы;
- еще один знак - источник финансирования;
- два знака - код основного мероприятия и последний, седьмой, знак - код мероприятия.

Коды муниципальных программ и их подпрограмм заданы перечнем. В качестве кода источника могут быть собственные средства, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение. В качестве кодов основных мероприятий используются их порядковые номера в программе.
Такая структура кода целевой статьи позволяет учесть требование Минфина России о том, что межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, должны отображаться с кодами направлений расходов (а это четыре последних знака целевой статьи), идентичных коду соответствующих направлений расходов федерального бюджета, не нарушая логику системы мероприятий программы.
Еще одно приложение, которое мы рекомендуем делать, - это сведения о прогнозной (справочной) оценке финансовых ресурсов за счет всех источников. Наличие таких сведений в программе подтверждают комплексный подход к управлению соответствующей сферой со стороны муниципалитета. Что в нем предлагается показывать?
Во-первых, бюджетные ресурсы. В сводном виде, в разрезе источников финансирования.
Во-вторых, планы по привлечению ресурсов из бюджета субъекта Российской Федерации. В настоящее время бюджетные ресурсы централизованны. Спрогнозировать, по каким направлениям и в каком объеме будет получено софинансирование, крайне трудно. Но делать это необходимо и полезно. Третье направление - это ресурсы бюджетов поселений, используемые в сфере реализации программы. Данный вопрос касается муниципальных районов в части вопросов местного значения поселений. Источником информации являются бюджеты поселений. Четвертое направление - средства от оказания платных услуг муниципальными учреждениями.
Понятный источник финансирования, не так давно выведенный за пределы бюджета. Сейчас учреждения планируют эти средства в планах финансово-хозяйственной деятельности. Это источники, которые нужно анализировать для каждой муниципальной программы. Дальше все зависит от сферы и особенностей организации муниципального управления.
Например, для сферы коммунального хозяйства актуально привлечение средств организаций, которым переданы в аренду коммунальные системы. Возможно межмуниципальное сотрудничество, например, при строительстве и эксплуатации мусороперерабатывающего предприятия. Мы рекомендуем в текстовой части раздела давать описание всех источников финансирования программы, а в приложении указывать планируемые объемы уже в обобщенном виде.
В разделе "Риски и меры по управлению рисками" следует проанализировать, какие факторы могут помешать реализации намеченных планов. Продумать систему мер, чтобы предотвратить негативное развитие событий или минимизировать их последствия. Мы рекомендуем проводить такой анализ по блокам: финансовые риски, организационные, кадровые, природные.
Завершающий раздел программы - "Конечные результаты и оценка эффективности". В нем нужно показать, какие значимые результаты будут достигнуты от реализации программы. Речь может идти о значениях целевых показателей на конец реализации программы, а также о степени их влияния на показатели социально-экономического развития муниципального образования.

 

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
2 сентября 2019 г.
Проект Федерального закона № 785806-7 "О праве собственности на гаражи и гаражных объединениях"

Вопросы гаражного строительства, оформления прав на гаражи и формы объединений граждан в целях реализации цели по возведению данных объектов являются традиционно актуальными для физических и юридических лиц. Принятие законопроекта способно снять правовую неопределенность статуса гаражей и машино-мест, а также статуса объединений их собственников. Это, в свою очередь, положительно скажется на развитии гражданского оборота в целом и послужит стимулом для развития гаражного строительства.

20 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 778269-7 "О внесении изменения в статью 52 Федерального закона "О защите конкуренции"

В настоящее время количество антиконкурентных нарушений продолжает оставаться высоким. С целью оперативного устранения выявленных нарушений законопроектом предлагается установить, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания антимонопольного органа к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, не приостанавливается (если иное не предусмотрено судебным актом).

12 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 771509-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части наделения Правительства РФ полномочием на утверждение требований к форме и содержанию годовых отчетов о выполнении программ деятельности государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний"

Законопроектом предлагается внести в Налоговый кодекс РФ изменения, предусматривающие, что в случае безвозмездной передачи органам государственной власти имущества, приобретенного (созданного) за счет средств субсидии, налогоплательщик вправе наравне с признанием внереализационного дохода в виде сумм субсидии в порядке пункта 4.1 статьи 271 НК РФ также признавать расход в виде стоимости безвозмездно передаваемого имущества.

7 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 770765-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отношений, связанных с созданием искусственных земельных участков, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности"

Законопроект, в частности, предусматривает внесение изменений  в части исключения положений о проведении аукциона на право создания искусственного земельного участка на водном объекте, регламентации вопросов, связанных с созданием искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, в том числе при создании морского порта и расширении его территории.

4 августа 2019 г.
Вступил в силу Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 320-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью данного Закона является стимулирование добровольного страхования жилья граждан. Законом устанавливается, что органы государственной власти субъектов РФ вправе разрабатывать, утверждать и реализовывать программы организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территориях субъектов РФ жилым помещениям граждан, с использованием механизма добровольного страхования.

В центре внимания:

Акты высших судебных органов как средство гармонизации российского гражданского процессуального права (Самсонов Н.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

К вопросу об отмене экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (Горбунова Е.Н.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

Особые пошлины: практика применения антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлин (Мокров Г.Г.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

Правовое обеспечение учета экологических требований при территориальном планировании (Кичигин Н.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

Порядок осуществления контроля за расходами отдельных категорий лиц: проблемы и пути решения (Цирин А.М., Севальнев В.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019