Главная Новости Общие вопросы Формы деятельности Договоры Виды деятельности Вопрос-ответ Контакты

Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Методологические проблемы административно-правового регулирования (Костенникова Е.А.)

Методологические проблемы административно-правового регулирования (Костенникова Е.А.)

Дата размещения статьи: 26.08.2014

Право является важнейшим средством структурирования общественных отношений и поведения их участников. Этих целей право достигает при помощи метода правового регулирования, который в течение долгого времени остается одной из основных проблем теоретической и практической юриспруденции. Метод правового регулирования используется правом в процессе моделирования общественных отношений. Помимо этого, вопрос о методе правового регулирования поднимается всякий раз, когда возникают дискуссии о критериях деления права на отрасли. Именно в дискуссии о дифференциации элементов права, т.е. разграничении отраслей, которая имела место в послевоенные годы, метод правового регулирования стал самостоятельным объектом исследования и особым правовым феноменом.
Исходя из наиболее распространенного определения, метод правового регулирования - это совокупность приемов и способов, используемых правом для структурирования общественных отношений и достижения конкретных правовых целей. Краткость такого определения может создать иллюзию простоты вопроса, что, однако, не соответствует действительности, и при дальнейшем рассмотрении вопрос о методе оказывается далеко не однозначным.
Первоначально преобладала точка зрения, согласно которой выделялось два метода - метод автономных отношений, основанный на равенстве субъектов, и метод гетерономных отношений, соответствующий отношениям властеподчинения. Основой такого понимания стал статус субъектов правовых отношений. Такое определение было признано правильным, но недостаточным в силу своей узости. В ходе научных дискуссий более широкую трактовку метода предложил С.С. Алексеев, который понимал под методом совокупность приемов и средств юридического воздействия, направленных на регулирование правом общественных отношений, и выделял следующие элементы структуры метода: 1) общее правовое положение субъектов, их правоспособность и дееспособность; взаимодействие между собой; 2) основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений; 3) характер правовой защиты, т.е. санкции юридической нормы <1>. В рамках той же дискуссии М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе предложили под методом правового регулирования понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношений <2>. Здесь следует отметить, что абсолютное большинство концепций указанного, а также и более позднего советского периода основано на позициях этатизма, что обусловлено политико-правовой традицией того времени.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 60 - 68.
<2> Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. Вопросы теории права. М., 1961. С. 260.

Важнейшим этапом развития учения о методе стали работы видного специалиста по административному праву В.Д. Сорокина, а также тех правоведов, которые предложили рассматривать метод правового регулирования как феномен, присущий праву в целом. Они ставили перед собой задачу выделить особенности метода правового регулирования по сравнению с методами иных нормативных регуляторов. В свете такого понимания говорить о едином методе регулирования представляется нам совершенно справедливым, хотя данное видение метода обходит стороной его внутреннюю сущность.
Современный научный дискурс о методе правового регулирования (с 90-х годов XX в. по настоящее время) характеризуется углубленным изучением общего и отраслевых методов, их соотношения, а также появлением таких категорий, как "тип" и "способ" правового регулирования. Остановимся подробнее на концепциях современного периода.
Согласно первой концепции существует единый универсальный метод правового регулирования, действие которого распространяется на всю систему права. Соответственно основной массив разработок правоведов, придерживающихся данной концепции, сосредоточен на проблеме определения его содержания и особенностей. В.Д. Сорокин даже предлагает рассматривать метод правового регулирования как свойство системы права в целом, а особенности метода искать не на уровне отрасли, а в основании системы права - на уровне правовой нормы <3>.
--------------------------------
<3> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 39.

Вторая концепция предполагает выделение двух основных методов правового регулирования - императивного и диспозитивного, которые соответствуют двум основным блокам правовых отраслей - публичному и частному праву. При этом ни в одной отрасли не существует в чистом виде императивного или диспозитивного регулирования, поскольку каждой отрасли права присущ универсальный набор правовых средств регулирующего воздействия на общественные отношения. К таким средствам относятся дозволение, предписание и запрет. Особенности характера и назначение правовых норм каждого из этих блоков обусловливают лишь преобладание одного из них, но не исключают полностью наличие другого. Разница заключается лишь в большей или меньшей степени практического использования того или иного метода. С.П. Маврин справедливо замечает, что императивный и диспозитивный методы являются первичными, исходными: они выделены логическим путем как простейшие приемы регулирования и определяют основную специфику положения субъектов соответствующих отношений <4>.
--------------------------------
<4> Маврин С.П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. N 1. С. 207.

Согласно следующей выделяемой нами концепции метод правового регулирования необходимо рассматривать в двух аспектах. Первый аспект заключается в наличии общеправового метода регулирования, который свойствен системе права в целом. Второй аспект - в наличии особых отраслевых методов, присущих отдельным сферам общественных отношений. Так, И.В. Рукавишникова указывает на необходимость различения исходных, первичных, идеальных методов правового регулирования и отраслевых методов, возникших на базе первых и реализованных в конкретных отраслях <5>. Интересное замечание делает Ю.М. Козлов, указывая, что не может быть особых, например гражданско-правовых, финансово-правовых, уголовно-правовых или административно-правовых методов. Суть рассуждений ученого сводится к наличию универсальных правовых средств, качеств, "заложенных в самой природе права" <6>.
--------------------------------
<5> Рукавишникова И.В. Методы правового регулирования общественных отношений (на примере финансового права). Ростов-на-Дону, 2002. С. 33.
<6> Козлов Ю.М. Административное право. М., 1999. С. 14.

Четвертая концепция заключается в наличии особого метода правового регулирования в каждой правовой отрасли. Такой позиции, как правило, придерживаются ученые, занимающиеся углубленным исследованием какой-либо одной отрасли. Согласно данной точке зрения комплекс методов любой отрасли права содержит особое сочетание общих методов, которое не свойственно другим отраслям права. Или даже иногда речь идет о специфических приемах, присущих только данной отрасли. Так, например, в литературе часто встречается утверждение о наличии особого метода регулирования трудовых отношений, что обусловливается необходимостью специфического локального регулирования. Но все же в данном случае ошибочно говорить об уникальных методах, поскольку все они представляют лишь конкретный вариант соотношения дозволения, предписания и запрета, т.е., по сути, трех вариантов проявления единого метода. Как справедливо замечает В.Д. Сорокин, один из названных элементов всегда является преобладающим, а два других выполняют функцию его обеспечения присущими им возможностями <7>.
--------------------------------
<7> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 253.

Общетеоретические изыскания о методе правового регулирования не должны служить поводом прекращения исследований в рамках отраслевых наук, поскольку наличие единого метода правового регулирования в качестве универсального набора юридических возможностей регулирующего воздействия не отрицает специфических приемов и способов регулирования общественных отношений со стороны отдельных отраслей. Существование специфики метода любой правовой отрасли и необходимость ее выявления не вызывает сомнений. Как отмечает Ю.Н. Старилов, именно метод позволяет охарактеризовать соответствующие общественные отношения с юридической точки зрения, т.е. с позиции используемых правовых средств воздействия <8>.
--------------------------------
<8> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1. М., 2002. С. 350.

Итак, предприняв попытку раскрыть некоторые аспекты проблемы понимания метода правового регулирования, перейдем от общего к частному и рассмотрим, как преломляется метод правового регулирования в административном праве.
В сфере административного права можно наблюдать общеправовое воздействие и конкретизацию этого воздействия, т.е. такой способ регламентации, который основан на подчинении всех элементов определенному правилу. Следовательно, в административном праве присутствуют метод правового регулирования в его общеправовом значении и специфические способы и приемы регулирования, свойственные именно административному праву. Должное понимание методов административно-правового регулирования обеспечит достижение основного результата - упорядочивающее воздействие права в целях оптимального построения социальных связей в сфере отношений, возникающих между органами публичных администраций, их должностными лицами и гражданами в процессе осуществления государственного управления.
Кроме того, качественный анализ средств и методов административно-правового регулирования лежит в основе разработки определенных рекомендаций, направленных на решение задач, которые ставит перед наукой административного права повседневная практика. В этой связи чрезвычайно важным представляется решение вопроса об особенностях метода административно-правового регулирования в свете новых тенденций развития науки и отрасли административного права. Специфика метода административного регулирования обусловлена внутренними чертами административного права.
Первая черта или особенность, с которой традиционно начинается характеристика метода административно-правового регулирования, заключается в том, что административно-правовые отношения - это прежде всего отношения властеподчинения, когда одна сторона обладает властными полномочиями в отношении другой стороны. Здесь возможны два варианта характеристики таких властных отношений: первый выражен в наличии субординации между вышестоящим и нижестоящим органом исполнительной власти, второй - в наличии особого рода функциональных связей, т.е. отношений, возникающих между субъектами, не находящимися по отношению друг к другу в состоянии власти и подчинения.
Следующая черта состоит в наложении обязанностей, выражающихся в виде предписаний. Это достигается с помощью метода позитивного обязывания. Для него свойственны три главных момента: во-первых, реализация предписаний путем исполнения юридических обязанностей; во-вторых, позитивное обязывание непременно предполагает активное поведение; и в-третьих, всегда имеет формальное закрепление в законодательных нормах. С.С. Алексеев указывает, что обязывание опосредуется относительными правоотношениями, в которых лишь одна сторона обременена обязанностью совершать активные действия, другая же обладает правом требования, а в случае неисполнения - притязанием, призванным обеспечить реальное исполнение юридической обязанности <9>.
--------------------------------
<9> См.: Алексеев С.С. Общие запреты и общие дозволения в советском праве. М., 1969. С. 56.

Не вызывает сомнений, что позитивное обязывание применяется в широких правовых сферах и, более того, является одним из условий существования права. Как верно отмечает С.С. Алексеев, позитивное обязывание в большей мере свойственно государству <10>. Преобладание обязывающих норм позволяет характеризовать административное право как имеющее публично-правовой характер.
--------------------------------
<10> См.: Там же. С. 55 - 57.

Один из основных вопросов, который стремятся разрешить правоведы, - это вопрос о том, существует ли единый отраслевой метод административно-правового регулирования как критерий выделения отрасли административного права или же мы имеем дело с системой методов.
На множественности и системности методов настаивает А.А. Савостин. Он предлагает следующие классификации.
По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые и административно-организационные методы.
По способу воздействия на поведение объектов управления административные методы подразделяются на: обязывающие; уполномочивающие; поощряющие; запрещающие совершение тех или иных действий <11>.
--------------------------------
<11> Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 122.

А.А. Савостин не настаивает на абсолютной истинности своей классификации. Приводимая им классификация, как и всякие другие, универсальны лишь в той степени, в которой они соответствуют требованиям, предъявленным к ним теорией и практикой, а также опираются на достигнутый уровень знания о предмете. Иными словами, ученый подчеркивает, что поскольку любая классификация - лишь упорядочение наших знаний о предмете, то универсальность классификации всегда будет относительна, поскольку всегда есть пределы нашего знания о предмете. "Всякая классификация, - пишет ученый, - это не только попытка нашего сознания, опираясь на какие-то признаки действительности, упорядочить знания о ней, но одновременно и отражение полноты глубины нашего знания об этой действительности. В этом смысле универсальной классификации не существует" <12>.
--------------------------------
<12> Там же. С. 110.

Разделяя позицию автора, считаем целесообразным дополнить ее следующим утверждением: относительный характер любой научно-правовой классификации обусловлен еще и тем, что в праве не существует таких абсолютных критериев, которые бы позволили провести четкие грани между классами предметов или явлений. Любая правовая классификация преисполнена переходных форм, сохраняющих черты как одной, так и другой группы.
А.А. Савостин делает очень интересный вывод о том, что объективно существует лишь несколько отраслей, правовые методы которых столь своеобразны, что могут быть абстрагированы в специфичный единый метод правового регулирования. По мнению ученого, к ним относятся отрасли гражданского, административного и уголовного права. Для остальных отраслей постановка вопроса об отраслевом методе безуспешна: своеобразие отраслевого регулирования здесь охватывается не единым методом, а методикой правового регулирования, т.е. совокупностью методов и способов, используемых отраслью <13>.
--------------------------------
<13> Там же. С. 127 - 128.

Попытки обнаружить особый специфический административно-правовой метод затрудняются тем, что административное право имеет крайне неоднородный предмет правового регулирования. Крайняя неоднородность предмета порождает соответствующую неоднородность методов, и эта неоднородность проявляет себя как специфика метода правового регулирования. Своеобразие методов раскрывается исчерпывающим образом при упорядочении отдельных групп общественных отношений, связываемых отраслью. В одной области управления участники правоотношений наделены большей свободой выбора действий, тогда как в другой связаны ограничениями и запретами.
В системе методов административно-правового регулирования выделяются средства и приемы, которые сочетаются в различных вариантах в зависимости от определенных факторов: органа власти, издающего нормы, органа, их применяющего, сферы отношений, на регулирование которой они направлены, и конечно же содержания этих отношений. При формировании необходимой комбинации основная роль отводится именно содержанию общественных отношений, которые должны быть урегулированы, следовательно, в целях дифференциации методов административно-правового регулирования в качестве критерия мы рассмотрим конкретные группы общественных отношений. Мы будем говорить не о дифференциации методов как таковой, но лишь об особенностях регулирования тех или иных групп общественных отношений. Таким образом, мы приходим к выводу, который ранее уже был сделан И.В. Рукавишниковой, утверждающей, что специфика метода правового регулирования определяется спецификой предмета <14>.
--------------------------------
<14> См.: Рукавишникова И.В. Метод в системе правового регулирования общественных отношений // Известия вузов. Правоведение. 2003. N 1. С. 219 - 220.

В сферах общественной жизни, регулируемой административным правом, можно наблюдать ситуацию, когда право в значительной мере использует диспозитивный метод, оставляя максимум поля свободы для участников. При этом диспозитивный метод применяется в той сфере, которая традиционно имеет публично-правовые корни и прочно вплетается в нормы административного права. Тем не менее участникам предоставляется значительная свобода действий, что позволяет говорить о высокой степени диспозитивного регулирования. Так, среди принципов государственной политики в области образования обозначена автономность образовательных учреждений. Прочное место указанный принцип занимает и упоминается в ней не один раз. Так, в ч. 9 ст. 3 Закона N 273-ФЗ автономия образовательных учреждений названа среди основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования <15>. Кроме того, в ст. 28 раскрывается понятие автономии, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и уставом образовательной организации. Очевидно, что законодатель уделяет значительное внимание принципу автономии образовательных учреждений, что связано с признанием их особой роли и необходимостью предоставления в определенных случаях независимости от внешнего контроля или применения более мягких его форм.
--------------------------------
<15> Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598.

В то же время существуют сферы, где преобладает жесткое императивное регулирование, когда субъект управления на основании властных полномочий прямо воздействует на подчиненных, требуя от них надлежащего исполнения возложенных обязанностей, реализации сформулированных им решений. Здесь мы говорим о прямом и централизованном воздействии на объекты управления, и примерами могут выступать отношения в сфере военной службы, органов внутренних дел. Без таких форм административного воздействия, как приказы, запреты, распорядительство, государственное управление в данных областях немыслимо. Специфика в данном случае выражается в том, что правовые нормы содержат не только предписание совершить определенное действие, но также сроки и способы его выполнения. А.А. Савостин употребляет весьма уместный, на наш взгляд, термин "административно-командный стиль управления" <16>.
--------------------------------
<16> Савостин А.А. Указ. раб. С. 172.

Из всего сказанного следует сделать два вывода: во-первых, административное право использует общие методы правового регулирования, которые в различном сочетании свойственны всем отраслям права. Во-вторых, несмотря на традиционное представление о преобладании императивного метода, для административного права свойственна крайняя неоднородность методов правового регулирования в различных сферах, что обусловливается спецификой самих сфер и актуальной правовой политикой.

 

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


2 сентября 2019 г.
Проект Федерального закона № 785806-7 "О праве собственности на гаражи и гаражных объединениях"

Вопросы гаражного строительства, оформления прав на гаражи и формы объединений граждан в целях реализации цели по возведению данных объектов являются традиционно актуальными для физических и юридических лиц. Принятие законопроекта способно снять правовую неопределенность статуса гаражей и машино-мест, а также статуса объединений их собственников. Это, в свою очередь, положительно скажется на развитии гражданского оборота в целом и послужит стимулом для развития гаражного строительства.




20 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 778269-7 "О внесении изменения в статью 52 Федерального закона "О защите конкуренции"

В настоящее время количество антиконкурентных нарушений продолжает оставаться высоким. С целью оперативного устранения выявленных нарушений законопроектом предлагается установить, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания антимонопольного органа к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, не приостанавливается (если иное не предусмотрено судебным актом).




12 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 771509-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части наделения Правительства РФ полномочием на утверждение требований к форме и содержанию годовых отчетов о выполнении программ деятельности государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний"

Законопроектом предлагается внести в Налоговый кодекс РФ изменения, предусматривающие, что в случае безвозмездной передачи органам государственной власти имущества, приобретенного (созданного) за счет средств субсидии, налогоплательщик вправе наравне с признанием внереализационного дохода в виде сумм субсидии в порядке пункта 4.1 статьи 271 НК РФ также признавать расход в виде стоимости безвозмездно передаваемого имущества.




7 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 770765-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отношений, связанных с созданием искусственных земельных участков, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности"

Законопроект, в частности, предусматривает внесение изменений  в части исключения положений о проведении аукциона на право создания искусственного земельного участка на водном объекте, регламентации вопросов, связанных с созданием искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, в том числе при создании морского порта и расширении его территории.




4 августа 2019 г.
Вступил в силу Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 320-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью данного Закона является стимулирование добровольного страхования жилья граждан. Законом устанавливается, что органы государственной власти субъектов РФ вправе разрабатывать, утверждать и реализовывать программы организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территориях субъектов РФ жилым помещениям граждан, с использованием механизма добровольного страхования.



В центре внимания:


Акты высших судебных органов как средство гармонизации российского гражданского процессуального права (Самсонов Н.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

К вопросу об отмене экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (Горбунова Е.Н.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

Особые пошлины: практика применения антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлин (Мокров Г.Г.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

Правовое обеспечение учета экологических требований при территориальном планировании (Кичигин Н.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

Порядок осуществления контроля за расходами отдельных категорий лиц: проблемы и пути решения (Цирин А.М., Севальнев В.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2019
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.

Навигация

Статьи