Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Государственно-частное партнерство: в чем суть и как использовать? (Зайцева Г.Г.)

Государственно-частное партнерство: в чем суть и как использовать? (Зайцева Г.Г.)

Дата размещения статьи: 21.12.2014

Создание или восстановление объектов социально-культурного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сегодня, как правило, ложится на плечи соответствующих публично-правовых образований. Однако органы власти в условиях сокращения бюджетных расходов начинают искать иные источники финансирования. Например, все большее внимание привлекают формы государственно-частного партнерства (ГЧП), когда деньги в объект вкладывает частный инвестор. Что представляет собой подобный механизм и как он может быть применен в социальной сфере <1>?
--------------------------------
<1> При подготовке статьи использованы материалы круглого стола "Культурное наследие и частные инвестиции", прошедшего в сентябре в рамках III Международного бизнес-саммита - 2014.

Сфера ГЧП в настоящее время только начинает развиваться и, как любое не вполне освоенное поле для деятельности, содержит много неурегулированных моментов и проблем. Одна из них связана с тем, что примеров использования форм ГЧП пока мало. По статистическим данным, полученным за февраль 2014 г. НП "Центр развития государственно-частного партнерства", в стране реализуется 131 проект. Из них 57% проектов находится на стадии реализации, 24% - на стадии разработки, 9% - на стадии управления, 8% проектов выставлены на конкурс, а 2% приостановлены.
Другая проблема заключается в том, что не все применяемые сегодня формы взаимодействия между органами власти и бизнесом являются государственно-частным партнерством (например, сюда не относятся ни размещение госзаказа, ни приватизация госсобственности). В регионах и муниципальных образованиях иногда подводят подобные формы под ГЧП, а вот на уровне федеральных министерств уже выработан общий подход относительно того, что же понимать под таким партнерством.
Впрочем, в будущем значимость данного механизма должна возрасти: уровень развития ГЧП в конкретном регионе стал одним из показателей, определяющих эффективность деятельности высших должностных лиц субъектов РФ <2>. "Губернаторы будут оцениваться в соответствии с выработанным подходом, - отмечает исполнительный директор Центра развития государственно-частного партнерства М.В. Ткаченко. - Отчитаться по данному показателю, продемонстрировав, например, арендные схемы и показав эту ситуацию как развитие ГЧП, уже не получится".
--------------------------------
<2> См. Распоряжение Правительства РФ от 10.04.2014 N 570-р "Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)".

Признаки ГЧП

Что же представляет собой механизм ГЧП? Основные положения, определяющие его, прописаны в законопроекте N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (Госдума приняла проект в первом чтении).
Главным признаком ГЧП является то, что частный инвестор вкладывается в строительство, реконструкцию или модернизацию объекта публичной инфраструктуры. Но участие частного партнера не ограничивается одним этапом работ - инвестор должен не только построить, но и эксплуатировать объект и/или обеспечить его техническое обслуживание. "Если инвестор лишь создал, а в дальнейшем не эксплуатирует объект, это не является формой ГЧП, - поясняет М.В. Ткаченко. - И наоборот: если компания занимается только эксплуатацией или техническим обслуживанием, речь идет об обычном госзаказе на выполнение соответствующих работ".
Другие признаки ГЧП - долгосрочность такого партнерства (срок более пяти лет) и конкурсный характер процедур, на основании которых заключается договор. Еще одним важным компонентом рассматриваемого механизма является объединение ресурсов публичного и частного партнеров, а также распределение рисков между ними. "В сделке ГЧП всегда должно быть оптимальное соотношение того, что должен сделать инвестор, а что - орган власти, - комментирует М.В. Ткаченко. - К сожалению, как показывает практика работы с муниципальными образованиями и даже некоторыми регионами, публичная сторона не всегда понимает, что частного инвестора нужно стимулировать. Он вряд ли заинтересуется сделкой, рентабельность которой ниже 11%, и условиями, по которым все риски ложатся на него. С этой проблемой сталкивались даже лидеры. Например, в Москве было объявлено и выставлено на конкурс пять концессионных соглашений в сфере дошкольного образования, но на конкурс не пришел ни один частный инвестор".
Наконец, под сделкой ГЧП подразумеваются договорные отношения, предусмотренные ГК РФ. И, например, меморандум (формальное соглашение о намерениях, направленное на достижение определенного результата частного инвестора и публично-правового образования) к формам ГЧП не относится.

Формы ГЧП

В настоящее время нормативное закрепление имеют две формы ГЧП - концессионное соглашение, заключаемое в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ), и соглашение о ГЧП в рамках регионального законодательства. Рассмотрим их.

Концессия

Согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 115-ФЗ предметами концессионного соглашения могут быть объекты здравоохранения (в том числе предназначенные для санаторно-курортного лечения), образования, культуры, спорта и иные объекты социально-культурного назначения. А с 1 января 2015 г. этот список дополнится объектами социального обслуживания населения.
Особенность концессионной сделки заключается в том, что объект находится в собственности государства (субъекта РФ, муниципального образования) и не переходит к частному инвестору, что позволяет публичному партнеру использовать объект после того, как реализация соглашения завершена. Однако поправки в Закон N 115-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 21.07.2014 N 265-ФЗ и вступающие в силу с начала 2015 г., предоставляют инвестору приоритетное право выкупа объекта. "Никто не отказывается от того, что право собственности всегда остается за государством, - поясняет М.В. Ткаченко. - Но если оно внесет данный объект в план приватизации, инвестор, который был стороной концессионной сделки, может выкупить объект в приоритетном порядке".
Кстати, принятые поправки предоставляют сторонам соглашения другие дополнительные возможности. В частности, публичный партнер будет обязан до 1 января каждого года публиковать перечень объектов, в отношении которых планируется заключать в этом году концессионные соглашения, что позволит быстрее доводить информацию до потенциальных инвесторов. Появится возможность взимать плату с третьих лиц. Действующая редакция ч. 13 ст. 3 Закона N 115-ФЗ содержит ограничение на это (норма гласит: если публичный партнер принимает финансовое участие в проекте, частный инвестор не вправе получать плату от иных лиц), однако с 2015 г. запрет будет отменен. Данная поправка может представлять особый интерес для собственников объектов социальной сферы. "По сути, появляется возможность брать с потребителя плату за пользование объектом - например, при проведении экскурсий", - добавляет М.В. Ткаченко.
Интересна и еще одна возможность - проведение совместного конкурса на право заключения концессионного соглашения, когда на стороне публичного партнера выступают разные публично-правовые образования (ч. 1.3 ст. 5 Закона N 115-ФЗ в новой редакции). Например, регион как организатор совместного конкурса может сформировать портфель объектов (скажем, в сфере дошкольного образования), который был бы сбалансирован в плане рентабельности (одни объекты обладают низкой рентабельностью, другие - более высокой). Выставляя несколько объектов единым портфелем, регион, с одной стороны, решает социальную задачу строительства либо реконструкции тех или иных объектов, с другой стороны, дает инвестору возможность на чем-то заработать, пусть на чем-то и потратиться.
А вот следующая норма, которая касается государственных и муниципальных учреждений, в окончательный вариант проекта не вошла. Правительство РФ намеревалось расширить перечень объектов концессионного соглашения: оно предусмотрело в законопроекте <3> положение о том, чтобы объекты, находящиеся у организаций на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, также могли быть предметом договора. Однако Госдума такую поправку отклонила. "Это является определенным сдерживающим фактором в работе, - отмечает советник министра культуры РФ В.Н. Урсов. - Но Министерство занимается продвижением данной нормы".
--------------------------------
<3> Законопроект N 449127-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части расширения сферы применения концессионных соглашений и создания благоприятных условий для привлечения частных инвестиций).

Соглашение о ГЧП

Вторая основная форма ГЧП применяется в рамках регионального законодательства. Когда в 2011 г. такой тренд, как государственно-частное партнерство, стал распространяться по регионам и Госдума приняла соответствующий модельный закон для субъектов РФ, многие из них утвердили свои нормативные акты о ГЧП. Однако, по словам М.В. Ткаченко, в ряде случаев это было сделано для галочки.
"Существует несколько регионов - лидеров по заключению соглашений ГЧП, которые прописали в своем законодательстве в качестве форм ГЧП, например, госзаказ с отсрочкой платежа или механизм особой экономической зоны, что не совсем корректно, - продолжает он. - Однако некоторые другие субъекты РФ пошли иным путем. Сначала проанализировали, какие проекты могли бы быть реализованы в рамках государственно-частного партнерства, а потом прописали в региональном законодательстве подходящие для этого формы". В частности, сути ГЧП соответствуют формы, которые не предусматривают прямой платы из бюджета в ходе эксплуатации объекта (когда нагрузку за использование объекта можно переложить на потребителя), "квазиаренда". Пример последней формы партнерства - инвестор построил в микрорайоне детсад и школу и в рамках соглашения о ГЧП, определенного местным законом, передал эти объекты в аренду субъекту РФ.

Иные формы

На практике применяются и иные формы, близкие к ГЧП, - они регулируются другим законодательством, но имеют схожие признаки с нормативно закрепленными формами ГЧП. Например, контракт жизненного цикла - форма, которая появилась в рамках исполнения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ <4>. Здесь публичный партнер (государственный или муниципальный заказчик) имеет возможность разместить заказ, который включает в себя не только этап проектирования и строительства объекта, но и его обслуживание и ремонт.
--------------------------------
<4> "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Примером иной формы также является аренда с инвестиционными обязательствами, при которой объект на долгосрочной основе передается инвестору, но последний получает некоторые обременения (по сохранению объекта в надлежащем виде, его реставрации и др.).
Однако наибольшее распространение получили все же классические формы. По данным Центра развития государственно-частного партнерства, соглашение о ГЧП, заключаемое в рамках регионального законодательства, используется в 53% реализуемых проектов, концессия - в 35%, в то время как формы, близкие к ГЧП, применяются в 12% проектов.

Практика применения ГЧП

Один из немногочисленных проектов ГЧП реализуется в Калужской области - сделка была заключена в отношении объекта культурного наследия федерального значения (музейный комплекс "Полотняный завод", находящийся в усадьбе Гончаровых). По словам директора Центра развития государственно-частного партнерства (подразделения Агентства регионального развития Калужской области) А.Н. Лукиной, в 2012 г., когда субъект РФ принял решение об использовании механизма концессии, музейный комплекс находился в плачевном состоянии: входящий в него каретный сарай имел 33% износа, а ткацкий корпус - 80%.
Подготовка к сделке (принятие изменений регионального законодательства, разработка конкурсной документации и объявление конкурса) прошла в рекордно короткие сроки - за два месяца, хотя обычно подобные подготовительные процедуры длятся около года.
"Мы считаем, что в России существует только один механизм ГЧП - концессия, - говорит А.Н. Лукина. - По этому пути регион и пошел, когда стало ясно, что для восстановления объекта надо искать инвестора. Нам было важно сделать проект очень привлекательным для частного партнера".
На конкурс была подана одна заявка. В итоге австрийская компания, которая ее прислала, получила право на заключение концессии. Публичной стороной соглашения выступило региональное министерство экономического развития. Объем частных инвестиций составил 90 млн руб. (сумма, которая, по расчетам представителей Калужской области, требуется для сохранения объекта), а объем бюджетных инвестиций - 0 руб. То есть по условиям соглашения регион не тратил ни копейки, однако имел другие обязательства - прежде всего обеспечить посещаемость объекта за счет проведения на его территории выставок и других мероприятий.
Концессионное соглашение было заключено на 49 лет. "Мы взяли самый длительный срок, который могли предложить, - комментирует А.Н. Лукина. - Он необходим для того, чтобы инвестор мог вернуть вложенные деньги, ведь объекты культурного наследия, особенно те, которые находятся в руинированном состоянии, не рассчитаны на быструю прибыль".
Срок работ по сохранению музейного комплекса являлся одним из критериев при проведении конкурса. Представители публичной стороны рассчитали, что срок этот можно установить до 7 лет, однако инвестор настоял на сокращении до 4 лет 11 месяцев (соответственно, срок эксплуатации объекта составил 44 года 1 месяц). Австрийская компания приняла на себя и ряд других обязательств. В частности, она занималась подготовкой проектной документации, хотя публичный партнер в процессе предварительных переговоров заявлял о своей готовности провести основной объем подготовительных работ.
В свою очередь, регион пошел инвестору навстречу в таком вопросе. "Мы понимали, что объекту необходима прибыльная составляющая, а в рамках концессионного соглашения ее будет сложно обеспечить, - отмечает А.Н. Лукина. - Поэтому субъект РФ сдал частному партнеру в долгосрочную аренду рядом стоящий и тоже находящийся в плохом состоянии объект". В нем компания организовала кафе, за счет работы которого предполагалось в том числе обеспечивать поток инвестиций в сохранение основного объекта.
За два года реализации концессионного соглашения было сделано многое. Отремонтировано основное здание, работы по реконструкции ведутся в соответствии с установленным графиком. Действует кафе. С момента заключения соглашения посещаемость культурного объекта выросла в три раза. За последний год полотняный завод посетило около 31 тыс. человек, что довольно много для такого небольшого объекта. До окончания срока, отведенного для работ по сохранению объекта, планируется создать на его территории выставочный комплекс и литературный отель.
"Мы считаем, что проект реализуется успешно, - оценивает А.Н. Лукина. - Эффект от деятельности, которую ведет концессионер, заметен уже сейчас. Кроме того, иностранная компания привлекает в качестве рабочей силы исключительно жителей данного муниципального образования, что тоже является важным показателем для региона".

Заключение

Итак, механизм ГЧП в первую очередь будет интересен органам власти, выступающим от лица собственника государственного или муниципального имущества. Попытка же включить учреждения в схему такого партнерства в рамках концессии не увенчалась успехом.
Наиболее распространенными сегодня являются две формы ГЧП: концессионное соглашение, при котором имущество остается в собственности у государства, и соглашение о ГЧП, регулируемое законодательством конкретного региона. Правда, вторая форма пока не имеет нормативного закрепления на федеральном уровне: существует лишь соответствующий законопроект, который находится на рассмотрении в Госдуме. Но из проекта следует, что форма ГЧП (в отличие от концессии) может предусматривать передачу объекта в собственность инвестора. Определена в законопроекте и роль учреждений при реализации соглашения о ГЧП: объектом такого соглашения может быть в том числе имущество, принадлежащее учреждению на праве оперативного управления. Это имущество может быть передано частному партнеру при условии, что такие действия не лишат учреждение возможности осуществлять свою уставную деятельность.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Вся Россия

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.

25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.

20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.

10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.

3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.