Главная Новости Общие вопросы Формы деятельности Договоры Виды деятельности Вопрос-ответ Контакты

Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Правовая природа реестра недобросовестных поставщиков (Чваненко Д.А.)

Правовая природа реестра недобросовестных поставщиков (Чваненко Д.А.)

Дата размещения статьи: 17.03.2015

В конце позапрошлого века К.П. Победоносцев отмечал: "...в сфере открытого и законного действия невозможно избежать риска и расчета... на естественную наклонность обязавшегося лица уклониться от исполнения..." <1>. По сути, на аналогичной идее построил свою теорию О. Уильямсон, заметив, что в реальной хозяйственной жизни люди склонны вести себя оппортунистически, т.е. следуют собственной выгоде, используя для ее достижения все доступные им средства, в том числе ложь и вероломство <2>. Именно в этой связи доброе имя и деловая репутация всегда имели особую ценность.
--------------------------------
<1> См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Часть третья: Договоры и обязательства. М.: Статут, 2003. С. 269.
<2> См.: Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996.

Репутация может быть как положительная - свидетельствующая о благонадежности ее носителя, так и отрицательная - говорящая об обратном. Своего рода "доску позора" наш законодатель ввел в сфере публичных закупок, определив необходимость систематизации и учета данных о недобросовестных контрагентах заказчиков в специальном реестре - реестре недобросовестных поставщиков (далее также - РНП). Целью его ведения является недопущение к участию в торгах "ненадежных" поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Впервые РНП появился в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <3> (далее - Закон N 94-ФЗ). Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <4> (далее - Закон N 223-ФЗ) подхватил идею фиксации данных о недобросовестных поставщиках, установив необходимость ведения РНП и для целей данного Закона. А новый Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <5> (далее - Закон N 44-ФЗ) даже расширил действие РНП в сфере госзакупок, установив, что в этот реестр должны вноситься не только сведения о самом поставщике, но и данные о его учредителях, членах коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа юридических лиц (ч. 3 ст. 104). В скобках нельзя не отметить, что подобного рода ограничения существовали и ранее. Так, ч. 10 ст. 11 Положения о казенных подрядах и поставках 1900 г. устанавливала: "лица, оглашенные по судебному приговору... в неисправности по прежним обязательствам с казной, не могут быть допускаемы к новым торгам и обязательствам с оной" <6>. Между тем информацию о существовании в то время специального реестра, подобного РНП, нам найти не удалось.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105 (с послед. изм.).
<4> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571 (с послед. изм.).
<5> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652 (с послед. изм.).
<6> Цит. по: Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Кн. 5 (по изд. 1911 г.). М.: Статут, 2004. С. 10. См. об этом также: Победоносцев К.П. Указ. соч. С. 419.

Основания для включения сведений в РНП таковы:
- неправомерный отказ (уклонение) участника закупки от заключения контракта;
- расторжение контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком условий сделки;
- в сфере госзакупок установлено еще одно основание: отказ от договора со стороны заказчика <7>.
--------------------------------
<7> См.: ч. 2 ст. 5 Закона N 223-ФЗ, ч. 2 ст. 104 Закона N 44-ФЗ.

При наступлении одного из упомянутых обстоятельств заказчик под страхом административного наказания (п. 2 ст. 7.31 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП)) обязан проинформировать об этом Федеральную антимонопольную службу России (далее - ФАС) или - в зависимости от целей проведения закупки - Федеральную службу по оборонному заказу. Затем такое сообщение проверяется на предмет достоверности, и если контролирующий орган придет к выводу что определенный юридический факт действительно имел место, то сведения о поставщике будут включены в РНП сроком на два года.
Сам РНП ведется в электронном виде и публикуется на официальном сайте РФ для размещения информации о государственных и муниципальных закупках, причем там публикуется РНП, который ведется для целей как Закона N 44-ФЗ, так и Закона N 223-ФЗ.
Казалось бы, все предельно ясно: информация заказчика достоверна - сведения о поставщике включаются в РНП, ложна - принимается решение об отказе. Между тем в судебно-арбитражной практике уже не первый год не утихает дискуссия при попытке найти ответ на следующий вопрос: имеет ли право контролирующий орган вносить данные в РНП о поставщике, если вина в его действиях не установлена? И должна ли вообще устанавливаться вина поставщика контролирующим органом?
Ответа нет ни на уровне названных законов, ни на уровне подзаконных актов. Наиболее же остро этот вопрос встает в ситуациях, когда победитель торгов по независящим от него причинам не смог выполнить все необходимые действия для заключения договора в установленный срок, а потому такой победитель должен быть признан уклонившимся от заключения контракта.
Судебная практика разделилась. Одна часть судей исходит из того, что поскольку законодатель не обусловил возможность включения сведений в РНП наличием вины поставщика, постольку она вообще не должна браться в расчет <8>. Другая часть стоит на противоположной позиции, согласно которой отсутствие вины в неисполнении соответствующей обязанности влечет к невозможности включения данных в РНП <9>. Ситуация усугубляется тем, что за принятие контролирующим органом неправомерного решения о внесении данных о поставщике в РНП с такого органа можно будет взыскать убытки, возмещение репутационного вреда и проч. И практика подобного взыскания уже есть <10>. Отдельно следует отметить, что некоторые органы власти предпринимали попытки разъяснить суть указанного вида ответственности, однако эти попытки ограничивались лишь использованием размытых терминов "отдельный механизм" и т.п. <11>.
--------------------------------
<8> См., например: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 8 ноября 2011 г. по делу N А10-495/2011. Текст данного документа, а также все другие судебные акты, приводимые далее в настоящей публикации, см.: СПС "КонсультантПлюс".
<9> См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 сентября 2012 г. по делу N А21-11133/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 4 апреля 2013 г. по делу N А79-10866/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
<11> См., например: п. 7 письма Минэкономразвития РФ от 10 октября 2007 г. N 15455-ап/д04 // СПС "КонсультантПлюс".

Как представляется, наличие названной дискуссии обусловлено непониманием природы РНП, а именно вопроса, к какой области права - частному или публичному - относится данный механизм.
В свое время Конституционный Суд РФ справедливо подчеркнул: "... наличие состава правонарушения является... необходимым основанием для всех видов юридической ответственности, при этом признаки состава правонарушения прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости". Причем "к основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное" <12>.
--------------------------------
<12> См.: Постановление КС РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П // СПС "КонсультантПлюс".

Другими словами, по общему правилу для привлечения субъекта к ответственности необходимо опровергнуть презумпцию его невиновности (nulla poena sine culpa). Так, например, административная ответственность наступает не просто за сам факт совершения противоправного деяния, но именно за виновное совершение такого деяния (п. 3 ст. 26.1 КоАП). В отличие от публичного права в гражданском праве установлена обратная презумпция: в силу п. 2 ст. 401 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК) отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство. Такое установление вполне логично, имея в виду, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК).
Таким образом, если исходить из того, что включение сведений в РНП является разновидностью гражданско-правовой ответственности, то для привлечения к ней контролирующему органу требуется лишь установить сам факт нарушения, не вдаваясь при этом в исследование причин нарушения. Если же отталкиваться от того, что природа РНП носит публично-правовой характер, то невиновность поставщика предполагается и контролирующему органу, помимо прочего, необходимо опровергнуть эту презумпцию.
Попытки судов определить природу РНП приводят подчас к весьма странным заключениям. Показательным в этой связи является дело N А10-495/2011, при рассмотрении которого суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что внесение сведений в РПН "...является административно-правовой ответственностью в классическом ее виде". Однако, "учитывая, что... нарушены гражданско-правовые обязательства по заключению договора в сфере предпринимательской деятельности, виновность... подлежит определению в порядке, установленном п. 3 ст. 401 ГК" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 4 августа 2011 г. по делу N А10-495/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Такая позиция представляется весьма сомнительной.
Во-первых, самого по себе факта того, что включение сведений в РНП обусловлено нарушением гражданско-правового обязательства, очевидно, недостаточно для применения п. 3 ст. 401 ГК. Следуя такой логике, порядок установления вины, предусмотренный в этой норме, необходимо учитывать и для привлечения к ответственности за правонарушения, предусмотренные главой 14 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности" КоАП.
Во-вторых, назвать лицо недобросовестным, не вдаваясь в изучение причин совершения тех или иных действий, будет явно несправедливо. Ведь, как верно отмечает В.С. Ем, "недобросовестен тот субъект, который, совершая действие, знал или мог знать о фактах, делающих его поведение упречным, недобросовестным с точки зрения закона" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / В.С. Ем, И.А. Зенин, Н.В. Козлова и др.; отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., стереотип. М.: Статут, 2011. Т. 1. С. 402 (автор гл. 9 - В.С. Ем).

Таким образом, с точки зрения принципа справедливости очевидно, что привлечение к ответственности в виде включения сведений в РНП о субъекте возможно лишь в случае установления его вины контролирующим органом.
В литературе чаще всего высказывается именно такая позиция <15>. В судебно-арбитражной практике вывод о недопустимости сугубо формального подхода к разрешению вопроса о признании поставщика недобросовестным также является превалирующим. При этом как в литературе, так и в судебных актах обосновывается данный вывод, по сути, лишь ссылкой на принципы справедливости и соразмерности правовой ответственности <16>. Таким образом, фактически делается вывод в пользу публично-правовой природы РНП.
--------------------------------
<15> См., например: Панченко В.Ю., Шайхутдинов Е.М. Субъективные критерии включения в реестр недобросовестных поставщиков при уклонении от заключения договора // Юрист. 2012. N 9. С. 14 - 18; Баширова Д.М. Об основаниях для включения в реестр недобросовестных поставщиков. Судебная практика // ГОСЗАКУПКИ.РУ. 2012. N 12.
<16> См.: Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28 февраля 2012 г. по делу N А29-3639/2011, ФАС Дальневосточного округа от 6 марта 2012 г. N Ф03-322/2012 по делу N А04-4728/2011 и др. // СПС "КонсультантПлюс".

Но являются ли соображения о справедливости достаточными для того, чтобы определить природу того или иного правового явления? Очевидно, что нет.
В этой связи рассмотрим подробнее отличия гражданской и публичной ответственности и тем самым попробуем определить природу РНП.
Как известно, правовая ответственность - санкция, которая влечет определенные лишения имущественного или личного характера. При этом для публично-правовой ответственности прежде всего свойственна карательная функция, а для частноправовой - восстановительная.
В юридической доктрине <17> выделяют следующие отличительные черты гражданско-правовой ответственности:
--------------------------------
<17> См.: Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. 3-е изд. М.: Статут, 2001. Кн. 1. (автор гл. VII - В.В. Витрянский).

1) имущественный характер - применение гражданско-правовой ответственности связано с возмещением убытков, взысканием причиненного вреда, уплатой неустоек;
2) ответственность по гражданскому праву представляет собой ответственность одного участника гражданско-правовых отношений перед другим, т.е. ответственность правонарушителя перед потерпевшим, но не перед обществом;
3) цель применения гражданско-правовой ответственности состоит в восстановлении имущественной сферы потерпевшей стороны. В этой связи границы такой ответственности обусловлены ее компенсаторным характером и заключаются в соответствии размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков;
4) возможность применения гражданско-правовой ответственности не только к нарушителю, но и к другим лицам. В частности, она может быть применена к правопреемникам должника, а также к лицам, отвечающим солидарно и (или) субсидиарно с должником.
Очевидно, что ни одному из указанных критериев не отвечает такой вид ответственности, как включение сведений в РНП. Во-первых, в таком случае нарушитель не подвергается какому-либо имущественному взысканию. Во-вторых, поставщик, сведения о котором включены в РНП, лишается возможности участвовать не только в торгах заказчика, инициировавшего привлечение данного поставщика к указанной ответственности, но и во всех остальных торгах, проводимых в рамках соответствующих закупок. В-третьих, посредством внесения сведений в РНП не происходит восстановление нарушенных прав заказчика, и если, скажем, вследствие неправомерного уклонения победителя торгов от заключения контракта заказчик понес убытки, то для взыскания их ему необходимо предъявить иск в суд в общем порядке. Наконец, в-четвертых, бремя интересующей нас ответственности не перекладывается на других лиц (правопреемников и проч.).
Таким образом, очевидно, что рассматриваемый вид ответственности не относится к области частного права, но является квазиадминистративным наказанием - ответственность, обладающая публично-правовой природой, но оставшаяся вне "поля притяжения" административно-деликтного регулирования <18>. В связи с этим представляется абсолютно верным подход тех судов, которые указывают контролирующему органу на необходимость установления вины поставщика для привлечения последнего к такого рода ответственности.
--------------------------------
<18> Подробнее об этом см.: Максимов И.В. Указ. соч.

Отдельно отметим, что недавно Правительство РФ предложило идею ведения реестра недобросовестных участников аукционов по продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или аукционов на право заключения договора аренды таких земельных участков. Для чего было рекомендовано внести соответствующие поправки в Земельный кодекс РФ <19>. В этой связи рассмотренный нами вопрос вряд ли утратит актуальность в ближайшее время.
--------------------------------
<19> См. текст предложенных Правительством РФ поправок к законопроекту N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты..." URL: http://government.ru/activities/12553 (дата обращения: 08.06.2014).

 

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


25 января 2019 г.
Проект Федерального закона № 632702-7 "О внесении изменения в статью 19 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле"

В целях исключения негативного влияния на финансовый рынок и стабильность внутреннего валютного рынка законопроектом предлагается наделить Банк России полномочиями по согласованию перечня резидентов, которые могут не репатриировать денежные средства в Российскую Федерацию в связи с введением в отношении них мер ограничительного характера.




19 января 2019 г.
Проект Федерального закона № 628352-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и статью 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка"

Законопроектом вносятся изменения в статью 6.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", которые предоставляют возможность участникам финансового рынка, оказывающим услуги по финансовому консультированию и являющимся членами соответствующей саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, определить признаки индивидуальной инвестиционной рекомендации в базовом стандарте данной саморегулируемой организации.




11 января 2019 г.
Проект Федерального закона № 621469-7 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"

Законопроектом предлагается не распространять на хозяйствующих субъектов, выручка которых от реализации товаров за последний календарный год не превышает четырехсот миллионов рублей, действие частей 1 и 2 статьи 9 Федерального закона, которые устанавливают обязанности по размещению информации об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки и об условиях такого договора на своем сайте в сети "Интернет".




1 января 2019 г.
Вступил в силу Федеральный закон от 29 июля 2018 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"

Цель закона - повышение эффективности входящих на страховой рынок организаций и защиты прав потребителей страховых услуг. Основная задача закона - совершенствование процедуры лицензирования субъектов страхового дела, в том числе внедрение процедуры оценки соискателя лицензии путем анализа планируемых им бизнес-процессов, а также процедуры регистрации юридического лица через Банк России одновременно с получением лицензии на осуществление страховой деятельности.




18 декабря 2018 г.
Проект Федерального закона № 614127-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"

Законопроект предлагает дополнить существующий порядок и условия обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств,  предусмотрев возможность заключения договора обязательственного страхования, который бы мог действовать в отношении любого транспортного средства, находящегося во владении страхователя, если оно соответствует типу (категории) и назначению транспортного средства, указанного в таком договоре.



В центре внимания:


О реализации конституционного права на нотариальную защиту (Лакоба А.Д.)

Дата размещения статьи: 26.01.2019

подробнее>>

Совершенствование учебно-методического обеспечения подготовки высококвалифицированных нотариусов как условие реализации их правового статуса (Ушакова Е.Ю.)

Дата размещения статьи: 26.01.2019

подробнее>>

Конструкция залогового обязательства при множественности кредиторов (Челышева Н.Ю.)

Дата размещения статьи: 26.01.2019

подробнее>>

Равные начала выступления Российской Федерации с иными участниками гражданских правоотношений (Садриева Р.Р.)

Дата размещения статьи: 26.01.2019

подробнее>>

К вопросу о понятии и признаках обычая в гражданском обороте и семейных отношениях (Ханукаев Ю.Э.)

Дата размещения статьи: 26.01.2019

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2019
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.

Навигация

Статьи