Главная Новости Общие вопросы Формы деятельности Договоры Виды деятельности Вопрос-ответ Контакты

Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях: новое в практике (Субанова Н.В.)

Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях: новое в практике (Субанова Н.В.)

Дата размещения статьи: 27.10.2016

Полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях относятся к числу важнейших элементов компетенции прокурора. Такие полномочия в настоящее время активно реализуются всеми прокурорами (включая военных и иных специализированных прокуроров).
В настоящее время прокурор наделен "исключительными" полномочиями по возбуждению определенных категорий дел: подавляющее большинство дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, вправе возбуждать только прокурор.
В том числе есть значительная практика возбуждения прокурорами дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан). В 2015 г. прокурорами возбуждено 6600 дел об административных правонарушениях этой категории, из них более половины (3549) - в отношении должностных лиц органов местного самоуправления <1>. Например, Генеральная прокуратура РФ провела проверку в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (Росимущество), по результатам которой привлечен к ответственности заместитель руководителя ведомства. Установлено, что на имя руководства федерального агентства поступала письменная жалоба о предполагаемом коррупционном правонарушении, которая не была надлежащим образом рассмотрена. Заместитель руководителя Росимущества передал жалобу подчиненным с резолюцией "Для учета в работе", что по сути исключало объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения. Впоследствии письменный ответ заявителю дан лишь спустя 43 дня. По фактам указанных нарушений в отношении должностного лица возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 5.59 КоАП, мировым судьей назначено административное наказание в виде штрафа <2>.
--------------------------------
<1> Сводный отчет по Российской Федерации по форме АДМ за январь - декабрь 2015 г.
<2> http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1079823/ (дата обращения: 04.06.2016).

Предоставленными им административно-правовыми средствами прокуроры реагируют на нарушения государственными органами и органами местного самоуправления законодательства о размещении в сети Интернет информации о своей деятельности. Например, по результатам проведенных прокурорами Республики Башкортостан в 2015 г. проверок в суды направлено 92 постановления о привлечении к административной ответственности должностных лиц по ч. 2 ст. 13.27 КоАП. Так, в ходе проведенной прокуратурой одного из районов проверки установлено, что администрацией сельского поселения принято постановление "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции". Однако это постановление на официальном сайте сельского поселения не было размещено, что послужило основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении главы администрации сельского поселения по ч. 2 ст. 13.27 КоАП. Вступившим в законную силу постановлением мирового судьи должностное лицо признано виновным в совершении административного правонарушения и подвергнуто наказанию в виде штрафа.
В Иркутской области в 2015 г. 45% всех направленных прокурорами в арбитражный суд заявлений составлены по ч. 2 ст. 7.24 (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта) и 14.13 (неправомерные действия при банкротстве) КоАП. По заявлениям прокуроров в 2015 г. за незаконное использование федерального имущества (ч. 2 ст. 7.24 КоАП) привлечено 42 субъекта предпринимательской деятельности (следует отметить, что все дела этой категории возбуждены прокурорами при выявлении фактов незаконного использования федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУП "Почта России").
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что некоторые из категорий дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, на сегодняшний день фактически вышли из сферы "исключительного ведения" прокурора. Так, помимо прокурора, дела по ст. 5.21 КоАП (несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума), указание на которую есть в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП теперь вправе возбуждать инспектора Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Кроме того, в силу ч. 7 ст. 28.3 дела по ст. 5.21 КоАП при осуществлении муниципального финансового контроля сейчас возбуждают и должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Федерации. Дела по ст. 20.29 КоАП (производство и распространение экстремистских материалов), кроме прокурора, возбуждаются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП.
Тем не менее перечень категорий дел, приведенный в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, неуклонно расширяется, что является однозначным выражением воли законодателя на дальнейшее распространение "исключительной" компетенции прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях. В числе последних изменений - наделение прокуроров исключительными полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.63.1 (нарушение требований законодательства, предусматривающих выдачу специальных разрешений на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства), 7.35 (нарушение порядка согласования при совершении сделки по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом), ст. 13.19.1 (нарушение порядка размещения информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства) КоАП.
Однако происходит и некоторая обратная корректировка "исключительных" полномочий прокуроров. Так, в настоящее время только прокурор вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1 - 4.1, 6 и 7 ст. 14.13 КоАП, а не всеми частями этой статьи.
В целом можно сказать, что изменение компетенции прокурора в этой части по-прежнему носит импульсивный характер.
Помимо "исключительных" полномочий, в силу ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. ст. 28.4, 25.11 КоАП прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном не только федеральными законами, но и законами субъектов Федерации. Вместе с тем это не предполагает регулирования компетенции прокурора нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации. Так, прокурор Архангельской области обратился в областной суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений Закона Архангельской области "Об административных правонарушениях", который содержал указание о том, что дела об административных правонарушениях, им предусмотренных, могут возбуждаться прокурором в порядке, установленном ст. 28.4 КоАП. Решением суда в удовлетворении заявления было отказано. Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор обратился в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ с апелляционным представлением. Судебная коллегия решение областного суда отменила в части, признав недействующим соответствующий пункт статьи закона области и указав, что согласно п. 1 ст. 1, ст. 3 Закона о прокуратуре прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, в том числе связанной с возложением полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъекта Федерации, не может осуществляться нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Таким образом, оспоренная норма областного закона о возложении на прокурора права на возбуждение дел об административных правонарушениях была принята с нарушением действующего федерального законодательства <3>.
--------------------------------
<3> Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2014 г. N 1-АПГ14-16.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении с процессуальной точки зрения принимается прокурором на первой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Отказ в возбуждении дела - это итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении.
Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях является обязательным для прокурора. При этом обязанность по вынесению таких определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении только тех категорий дел об административных правонарушениях, компетенция по возбуждению которых является для него "исключительной" (п. 2.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. N 78).
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Разумеется, в поступающих в органы прокуратуры обращениях, как правило, содержатся только данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, достоверность которых подлежит проверке. То есть в момент поступления подобного обращения делать вывод о возможности (и необходимости) возбуждения дела явно преждевременно.
Стоит заметить, что законодательство об административных правонарушениях идет по пути дальнейшей конкретизации поводов для возбуждения отдельных категорий дел. Так, в настоящее время согласно ч. ч. 1.2, 1.2-1 ст. 28.1 КоАП единственным поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. А поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9.1 (нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) КоАП, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения порядка осуществления органом или организацией процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур такого рода, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. N 403.
В связи с этим важнейшим является вопрос об исключении фактов подмены прокурором полномочий иных органов административной юрисдикции при возбуждении дел об административных правонарушениях. Приказ Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. N 78 прямо говорит о недопустимости такой подмены. Прокуроры возбуждают немало дел об административных правонарушениях в сфере лицензирования, за нарушения градостроительного законодательства, требований технических регламентов при реализации различной продукции, законодательства о рекламе и др. Однако надо учитывать, что полномочиями по возбуждению таких дел наделены многочисленные контролирующие органы, на которых возложены обязанности по обеспечению законности в соответствующих сферах. При решении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении подлежит оценке наличие достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения в том числе с учетом характера совершенного деяния, роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, существенной угрозы охраняемым общественным правоотношениям и иных обстоятельств. Например, подмены не будет, если уполномоченный орган уклоняется от возбуждения дела.
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении необходимо обеспечивать соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам. В ст. 28.4 КоАП четко указано, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП. С этой же точки зрения сформулированы положения Приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. N 78.
Прокурору требуется принимать меры к извещению лиц, привлекаемых к административной ответственности, либо их законных представителей о месте и времени вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; извещение осуществлять любым доступным способом, обеспечивающим фиксацию его вручения адресату (п. 2.7 Приказа). Так, прокурор города Владимира вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 14.37 КоАП и обратился в арбитражный суд Владимирской области с соответствующим заявлением. Суд первой инстанции привлек общество к административной ответственности, назначив наказание в виде административного штрафа в размере 500 тыс. руб. Суды апелляционной и кассационной инстанций согласились с его выводами и оставили решение суда первой инстанции без изменения. Обжалуя указанные судебные акты в Верховный Суд РФ, привлеченное к ответственности юридическое лицо заявило о вынесении прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении без законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом. Однако, как было установлено судами, общество не оспаривало факт заблаговременного получения извещения о составлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Таким извещением (уведомлением) обществу предписывалось явиться в прокуратуру 5 марта 2015 г. с 09.00 до 13.00 или с 14.00 до 18.00. Как отметил Верховный Суд РФ, отказывая в удовлетворении жалобы, указание такого промежутка времени для возможного прибытия представителя общества направлено на обеспечение возможности общества реализовать свое право на участие в совершении указанного процессуального действия в любое удобное ему время в обозначенную дату и не может расцениваться как процессуальное нарушение. При возникновении у общества вопросов относительно реализации своих прав как лица, привлекаемого к административной ответственности, оно не было лишено возможности ходатайствовать о переносе даты составления названного постановления с указанием точного времени возможной явки своего представителя. Тем не менее доказательств обращения с таким ходатайством общество не представило <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Верховного Суда РФ от 4 апреля 2016 г. N 301-АД16-1327 по делу N А11-2360/2015.

В свою очередь, отсутствие в постановлении прокурора сведений, прямо перечисленных в ст. 28.2 КоАП, будет свидетельствовать о существенных недостатках и может служить основанием для его возвращения органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении. Так, постановлением прокурора в отношении ООО "Т" возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.28 КоАП. Определением мирового судьи, оставленным без изменения решением судьи районного суда и постановлением заместителя председателя краевого суда, постановление было возвращено прокурору на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП. Как указал Верховный Суд РФ, признавая определение мирового судьи обоснованным, постановление было вынесено с существенными нарушениями требований ст. 28.2 КоАП, а именно: в нем не была указана часть статьи КоАП, по которой в отношении общества возбуждено дело, не было сведений об основаниях владения имуществом, явившимся орудием или предметом административного правонарушения. Тогда как возможность назначения административного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения находится в прямой зависимости от оснований, на которых лицо, совершившее административное правонарушение, владело этим имуществом. Поскольку сведения об основаниях владения указанным лицом имуществом, ставшим орудием или предметом административного правонарушения, являются существенными и необходимыми для принятия судьей решения о назначении этого вида административного наказания, они, согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП, должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении. Если субъект административного правонарушения не является собственником такого имущества, в протоколе об административном правонарушении должны быть также отражены данные о том, кому принадлежит это имущество <5>.
--------------------------------
<5> Постановление Верховного Суда РФ от 21 марта 2014 г. N 53-АД13-18.

Проблему в этом случае создает отсутствие в КоАП ясных критериев признания доказательств недопустимыми и перечня существенных недостатков протокола и постановления прокурора. Некоторые ориентиры здесь заданы постановлениями Пленума Верховного Суда РФ <6>.
--------------------------------
<6> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".

Не во всех случаях немедленное вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении является возможным (иногда имеющихся для этого оснований недостаточно). В связи с этим п. 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. N 78 предусматривает, что при выявлении административного правонарушения и невозможности вынесения постановления о возбуждении дела на месте прокурору необходимо обеспечить составление документа (акта проверки), в котором указать сведения и данные, аналогичные предусмотренным ч. ч. 4 и 6 ст. 27.8 КоАП (осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов), а в случае применения установленных способов фиксации доказательств - сделать соответствующую запись. Необходимость оформления акта прокурорской проверки исполнения законов установлена также Приказом Генерального прокурора РФ от 28 мая 2015 г. N 265.
Прокурор обязан принимать участие в рассмотрении дел, возбужденных по его инициативе. В ходе рассмотрения дела - выяснять причины административного правонарушения и условия, способствовавшие его совершению. Во всех необходимых случаях следует ходатайствовать о внесении представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий (ст. 29.13 КоАП) (п. 3.3.6 Приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. N 78). Стоит иметь в виду, что некоторые административно-юрисдикционные органы применяют нормативные правовые акты (либо методические рекомендации), регламентирующие порядок внесения таких представлений (вплоть до введения образцов представлений). Законность такого рода документов также подлежит оценке.
В свете сказанного необходима подготовка методических рекомендаций для прокуроров, касающихся порядка оформления итоговых документов по делу об административном правонарушении (исходя из установленной КоАП компетенции прокурора), с указанием типичных существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 350-84-16
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 336-43-00
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


7 октября 2020 г.
Проект федерального закона № 1030414-7 "О внесении изменений в статью 12 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и в статью 23 Федерального закона "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг"

Цель законопроекта - повышение прозрачности и доступности системы принудительного исполнения, уровня оперативности действий должностных лиц ФССП России в ходе принудительного исполнения судебных и иных актов, а также исключение случаев предъявления на принудительное исполнение в ФССП России поддельных исполнительных документов.




25 сентября 2020 г.
Проект Федерального конституционного закона № 1024645-7 "О Правительстве Российской Федерации"

Президентом РФ внесен в Государственную Думу новый ФКЗ определяющий статус Правительства РФ, организационно-правовые основы его формирования и деятельности. Кроме того законопроектом устанавливается порядок назначения на должность членов Правительства РФ, а также закрепляются полномочия  Правительства РФ в различных сферах деятельности.




19 сентября 2020 г.
Проект федерального закона № 1023318-7 "О внесении изменений в статью 57 Земельного кодекса Российской Федерации"

Цель законопроекта - внесение изменений в пп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса РФ в части уточнения случаев, в связи с которыми возникающие ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков подлежат возмещению, что позволит снять имеющуюся в правоприменительной практике правовую неопределенность.




15 сентября 2020 г.
Проект федерального закона № 1021303-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания и обеспечения функционирования информационной системы "Одно окно" в сфере внешнеторговой деятельности"

Цель законопроекта - упрощение административных процедур и сокращение барьеров в сфере международной торговли, организация взаимодействия участников внешнеторговой деятельности с органами государственной власти, органами и агентами валютного контроля , а также иными организациями в соответствии с их компетенцией в электронной форме по принципу "одного окна".




2 сентября 2020 г.
Проект Федерального закона № 1015918-7 "О маркетплейсе"

Маркетплейс, согласно ст. 1 законопроекта - это программное обеспечение, которое позволяет реализовывать другое программное обеспечение. Цель законопроекта - устранение перекоса, создавшегося из-за неуплаты налога на прибыль владельцами маркетплейсов по месту получения выручки. Помимо этого законопроект также уменьшит кадровый "голод" из-за отъезда кадров в сфере компьютерных технологий за границу. В связи с принятием федерального закона "О маркетплейсе" потребуется внесение изменений в КоАП РФ в части установления дополнительных штрафов.



В центре внимания:


Финансовый мониторинг в системе мер по противодействию коррупции (Кумуков М.Ш.)

Дата размещения статьи: 07.10.2020

подробнее>>

Субъекты административной юрисдикции (история, тенденции, перспективы) (Якимов А.Ю.)

Дата размещения статьи: 07.10.2020

подробнее>>

О преступности несовершеннолетних и молодежи (Бельский А.И., Лыков Э.Н.)

Дата размещения статьи: 07.10.2020

подробнее>>

Современная оперативная обстановка в сфере борьбы с экономической преступностью (Васильев Э.А., Надейкина О.А.)

Дата размещения статьи: 07.10.2020

подробнее>>

Демографическое и миграционное развитие России: восточный вектор (вопросы теории) (Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И.)

Дата размещения статьи: 07.10.2020

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2020
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.

Навигация

Статьи