Главная Новости Общие вопросы Формы деятельности Договоры Виды деятельности Вопрос-ответ Контакты

Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Проблемы правового регулирования статуса лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (Панкова О.Б.)

Проблемы правового регулирования статуса лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (Панкова О.Б.)

Дата размещения статьи: 22.03.2017

Изучение законодательства субъектов Федерации и практики высших судебных инстанций РФ свидетельствует о наличии неопределенности (пробелов, коллизий и т.д.) в вопросе о правовом статусе (в том числе социальных гарантий) лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, а также муниципальные должности муниципальных образований, расположенных в границах субъектов Федерации.

Так, под государственными должностями субъектов Федерации понимаются должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

В силу положений п. 2 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, указанным Федеральным законом не регулируется (не регламентируется она и Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" государственным должностям субъектов Федерации посвящена лишь ст. 2.1, п. 1 которой определено, что перечень типовых государственных должностей субъектов Федерации утверждается Президентом РФ. Такой перечень утвержден Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации".

Под лицами, замещающими муниципальные должности, понимаются: депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. На основании ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Федерации.

Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" исключает депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований из предмета своего регулирования, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.

В соответствии с ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Согласно ст. 172 Трудового кодекса РФ гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти (ч. 2 ст. 6 ТК). При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Федерации.

На территории Дальневосточного федерального округа во всех субъектах Федерации действуют законы о статусе и социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности, и гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления. Согласно их положениям лицам этой категории повсеместно гарантировалось обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период замещения ими государственной или муниципальной должности; в случае освобождения от замещаемой должности и выхода на пенсию за счет средств бюджета предусматривались единовременные и постоянные денежные выплаты в различных размерах, также предусматривались различные дополнительные отпуска и т.д.

Между тем, как уже указывалось, федеральное законодательство непосредственно не предусматривает для этой категории работников подобного рода гарантий, что не раз было предметом исследования Верховного Суда РФ по делам об оспаривании и признании противоречащими федеральному законодательству законов субъектов Федерации о статусе и социальных гарантиях лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Ввиду отсутствия четкого правового регулирования исследуемых отношений Верховный Суд по делам о соответствии (несоответствии) положений региональных законов требованиям актов, имеющих большую юридическую силу, применял положения ТК.

Так, Верховный Суд, основываясь на системном анализе положений трудового законодательства, неоднократно подчеркивал следующее.

Федеральным законом не предусмотрено, что на лиц, замещающих государственные и муниципальные (в том числе выборные) должности, не распространяются нормы трудового права, в частности, по вопросам порядка и оснований установления гарантий. Исходя из положений ст. ст. 164, 165 и 172 ТК соответствующие гарантии могут быть предоставлены исключительно на период выполнения полномочий, какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от должностного положения, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2012 г. N 42-АПГ12-2 и многие другие).

Между тем Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 5 апреля 2013 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов" (далее - Постановление Конституционного Суда РФ N 7-П) признал положения ТК не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они не исключают право субъекта Федерации - при соблюдении требований Конституции РФ и федерального законодательства - устанавливать законом субъекта Федерации единовременную денежную выплату депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий.

При этом вопрос о законности установления аналогичной гарантии иным лицам, замещающим государственные и муниципальные должности субъектов Федерации, имеющим схожую с депутатами региональных парламентов правовую природу, остался неразрешенным. Кроме того, отдельные выводы Конституционного Суда, носящие системообразующий характер, могут быть экстраполированы и на иные гарантии лиц этой категории. Федеральное же законодательство в полной мере ответы на указанные вопросы не дает.

Природа судебной власти делает невозможным выполнение ее функций в условиях правового вакуума. Поиск нормативной опоры для судебного решения с неизбежностью приводит ее к использованию в этом случае норм трудового законодательства. Проблема заключается в том, что суд "подбирает" нормы, необходимые ему для разрешения конкретного дела (конкретного вопроса).

Следуя логике права, исходя из трудовой природы исследуемого правоотношения, к другим его элементам также необходимо применять трудовые нормы (ведь специальных норм, регулирующих статус таких лиц, до сих пор нет).

Какие положения трудового законодательства уместно применить работодателю (если вообще можно назвать таковым термином законодательный орган субъекта по отношению к депутату, работающему на постоянной основе) к депутату в случае нарушения им трудовой дисциплины, в иной ситуации?

Верховный Суд РФ в Определении от 5 февраля 2014 г. N 74-АПГ13-37, вынесенном по делу о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2010 г. 865-3 N 631-1У "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)" (далее - Закон Республики, республиканский закон) отказал заместителю прокурора Республики Саха (Якутия) в удовлетворении заявления в следующей части.

Статьей 1 Закона Республики в качестве гарантий указанным категориям лиц, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, названы: право на своевременное и в полном объеме получение денежного вознаграждения, определенного с учетом должностных окладов, надбавок и других выплат, и ежемесячного денежного поощрения; пособия и компенсации при прекращении полномочий; обязательное государственное страхование; пенсионное обеспечение за выслугу лет; возмещение расходов, связанных со служебной командировкой, а также с повышением квалификации. Статьей 2 республиканского закона предусмотрено предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный рабочий день и за работу в условиях Крайнего Севера. Частью 2 этой же статьи закреплено, что ежегодный дополнительный отпуск, продолжительность которого устанавливается муниципальным правовым актом, предоставляется сверх ежегодного оплачиваемого отпуска и суммируется с ним. Помимо этого, выплачивается компенсация в размере назначенного денежного вознаграждения и ежемесячного денежного поощрения до устройства на новое место работы в случаях: окончания срока полномочий; неизбрания на новый срок соответственно депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; досрочного прекращения полномочий.

Кроме того, Законом Республики Саха (Якутия) определены гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, исполняющего свои полномочия на непрофессиональной основе.

Удовлетворяя заявление о признании недействующими отдельных положений республиканского закона, Верховный суд Республики Саха (Якутия) исходил из вывода о том, что оспариваемое нормативное правовое регулирование принято с превышением полномочий, предоставленных субъекту Федерации.

Сославшись на ч. ч. 1 и 2 ст. 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, абз. 4 п. 1 ст. 9, п. п. 1 и 2 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, суд указал, что субъект Федерации не вправе определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, устанавливать гарантии осуществления их деятельности, поскольку эти полномочия принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими самостоятельно за счет средств местного бюджета. Субъект Федерации вправе определять порядок установления и исполнения лишь тех расходных обязательств муниципальных образований, которые подлежат исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации (абз. 6 ч. 1 ст. 8 БК РФ).

Руководствуясь ч. 2 ст. 6 ТК, суд отметил возможность принятия органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, лишь по вопросам, не отнесенным ч. 1 ст. 6 ТК к компетенции федеральных органов государственной власти. Суд счел, что вопросы, связанные с продолжительностью ежегодных основных и дополнительных отпусков, а также с предоставлением гарантий и компенсаций, о которых возник спор, составляют предмет ведения федеральных органов государственной власти и иным образом урегулированы ст. ст. 115, 119, 170, 321 ТК.

Верховный суд посчитал эти выводы суда ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права.

Статьей 6 Федерального закона N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, которые установлены этим Законом. В силу ст. 40 этого же Федерального закона депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Таким образом, делает вывод Верховный Суд РФ, субъектам Федерации не только не запрещается, но и предписывается осуществление правового регулирования по указанному вопросу. Аналогичные правовые предписания приведены в п. 4 ст. 86 БК. В п. п. 1 и 2 этой же статьи БК отражено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Таким образом, оспариваемое регулирование не нарушает полномочия органов местного самоуправления на закрепление своими уставами размеров и условий оплаты труда, а также гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и не противоречит взаимосвязанным положениям Федерального закона N 131-ФЗ и БК.

Что касается положений ст. ст. 1 и 172 ТК, то они направлены на регулирование иных отношений и не распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющих особый публично-правовой статус.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 27 июня 2013 г. N 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ и п. 3 ч. 1 ст. 83 ТК. В названном судебном акте обращено внимание на то, что реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке. Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности. Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда на основании трудового договора, заключаемого с работодателем. К числу материально-финансовых гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на профессиональной постоянной основе относятся ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и другие гарантии, предоставляемые депутатам в течение срока их полномочий.

Кроме того, как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ N 7-П, при всех различиях в полномочиях, правах и обязанностях депутатов различных уровней предоставление депутатам, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий такой гарантии, как единовременная денежная выплата, направлено на обеспечение им дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением депутатских полномочий жизненным обстоятельствам. В своем назначении единовременная денежная выплата вполне соответствует природе депутатского мандата, характеру профессиональной депутатской деятельности и призвана гарантировать конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию, тем более учитывая, что депутатам, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, после прекращения их полномочий не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии другой равноценной должности (работы) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации.

Верховный Суд РФ 11 ноября 2015 г. оставил без изменения решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 июля 2015 г. по заявлению прокурора о признании недействующими отдельных положений Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 г. 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)". В соответствии с ч. 5 ст. 15 названного Закона Президенту Республики Саха (Якутия), вице-президенту Республики Саха (Якутия) и Главе Республики Саха (Якутия) после истечения срока их полномочий или досрочного прекращения полномочий, кроме случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, устанавливались некоторые социальные гарантии.

Анализируя материалы дела, суд пришел к выводу о том, что установление дополнительных социальных гарантий для лиц, замещавших государственные должности Республики Саха (Якутия), законным быть признано не может, поскольку не согласуется с установленными ст. ст. 31 и 33 БК принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов. Реализация указанных принципов выражается в недопустимости установления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.

Возможность установления лицам, замещающим государственные должности субъекта Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами. Бюджетным кодексом РФ определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, являющейся объективным показателем социально-экономического положения субъекта Федерации, а также основным критерием для определения нуждаемости субъекта в предоставлении ему из федерального бюджета дотаций.

Аналогичное решение было принято Верховным Судом РФ в рамках административного дела по заявлению прокурора Брянской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Брянской области от 28 декабря 2005 г. N 102-З "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Брянской области". Судебная коллегия Верховного Суда РФ по административным делам, проанализировав бюджетное законодательство Брянской области, отражающее основные показатели ее бюджета за период с 2006 по 2015 год, пришла к заключению, что регион относится к числу дотационных, в связи с чем ежегодно получает из федерального бюджета финансовую помощь. Показатели уровня налоговых доходов субъекта на одного жителя, а также состояние его социально-экономического развития являются факторами, обусловливающими как нуждаемость региона в дотациях, так и их размер.

Суд также указал, что приведенные обстоятельства служат объективными критериями, подлежащими применению при решении вопроса о наличии у субъекта полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности, и их размера после прекращения государственной службы.

При этом Верховный Суд РФ сослался на мнение Конституционного Суда РФ, изложенное в упомянутом Постановлении N 7-П о том, что законодатель субъекта Федерации, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Федерации и возможности его бюджета.

Таким образом, системный анализ имеющихся на сегодняшний день незначительных по объему регулирования норм федерального законодательства, применимых к лицам указанной категории, а также судебной практики свидетельствует о наличии как правоприменительной, так и законодательной проблемы.

Необходим четкий правовой механизм, определяющий статус (права, обязанности и гарантии) таких субъектов права.

Нельзя признать допустимой ситуацию, когда одни и те же вопросы разрешаются на протяжении долгих лет противоречивым образом. Государственный аппарат посредством организации деятельности прокуроров по опротестованию правовых норм, их оспариванию в суде, рассмотрению, пересмотру судебных дел и т.д. расходует на эти цели значительные ресурсы.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


2 сентября 2019 г.
Проект Федерального закона № 785806-7 "О праве собственности на гаражи и гаражных объединениях"

Вопросы гаражного строительства, оформления прав на гаражи и формы объединений граждан в целях реализации цели по возведению данных объектов являются традиционно актуальными для физических и юридических лиц. Принятие законопроекта способно снять правовую неопределенность статуса гаражей и машино-мест, а также статуса объединений их собственников. Это, в свою очередь, положительно скажется на развитии гражданского оборота в целом и послужит стимулом для развития гаражного строительства.




20 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 778269-7 "О внесении изменения в статью 52 Федерального закона "О защите конкуренции"

В настоящее время количество антиконкурентных нарушений продолжает оставаться высоким. С целью оперативного устранения выявленных нарушений законопроектом предлагается установить, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания антимонопольного органа к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, не приостанавливается (если иное не предусмотрено судебным актом).




12 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 771509-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части наделения Правительства РФ полномочием на утверждение требований к форме и содержанию годовых отчетов о выполнении программ деятельности государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний"

Законопроектом предлагается внести в Налоговый кодекс РФ изменения, предусматривающие, что в случае безвозмездной передачи органам государственной власти имущества, приобретенного (созданного) за счет средств субсидии, налогоплательщик вправе наравне с признанием внереализационного дохода в виде сумм субсидии в порядке пункта 4.1 статьи 271 НК РФ также признавать расход в виде стоимости безвозмездно передаваемого имущества.




7 августа 2019 г.
Проект Федерального закона № 770765-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отношений, связанных с созданием искусственных земельных участков, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности"

Законопроект, в частности, предусматривает внесение изменений  в части исключения положений о проведении аукциона на право создания искусственного земельного участка на водном объекте, регламентации вопросов, связанных с созданием искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, в том числе при создании морского порта и расширении его территории.




4 августа 2019 г.
Вступил в силу Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 320-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью данного Закона является стимулирование добровольного страхования жилья граждан. Законом устанавливается, что органы государственной власти субъектов РФ вправе разрабатывать, утверждать и реализовывать программы организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территориях субъектов РФ жилым помещениям граждан, с использованием механизма добровольного страхования.



В центре внимания:


Акты высших судебных органов как средство гармонизации российского гражданского процессуального права (Самсонов Н.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

К вопросу об отмене экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (Горбунова Е.Н.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

Особые пошлины: практика применения антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлин (Мокров Г.Г.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

Правовое обеспечение учета экологических требований при территориальном планировании (Кичигин Н.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>

Порядок осуществления контроля за расходами отдельных категорий лиц: проблемы и пути решения (Цирин А.М., Севальнев В.В.)

Дата размещения статьи: 21.08.2019

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2019
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.

Навигация

Статьи