Главная Новости Общие вопросы Формы деятельности Договоры Виды деятельности Вопрос-ответ Контакты

Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Новое законодательство об ответственном обращении с животными: достоинства и недостатки (Хорьков В.Н., Курилех Ю.С.)

Новое законодательство об ответственном обращении с животными: достоинства и недостатки (Хорьков В.Н., Курилех Ю.С.)

Дата размещения статьи: 06.07.2020

Важным событием в законодательном регулировании отношений, связанных с обращением с животными, является принятие давно ожидаемого Федерального закона от 27.12.2018 N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 498-ФЗ) [2], вступившего в силу с момента опубликования (за исключением его отдельных положений).

Анализ Закона N 498-ФЗ позволяет выделить три уровня правового регулирования отношений в области обращения с животными: 1) федеральный; 2) региональный; 3) муниципальный.

Федеральный уровень представлен Законом N 498-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Региональный уровень должны обеспечивать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Муниципальный уровень представлен нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует отметить, что муниципальный уровень правового регулирования появился только в Законе N 498-ФЗ, в проекте такой уровень отсутствовал.

На наш взгляд, позиция законодателя по поводу выделения муниципального уровня далеко не бесспорна. Муниципальное нормотворчество, регулирующее правила содержания домашних животных, отлов и содержание безнадзорных животных, достаточно противоречиво, часто не соответствует федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации. На несовершенство муниципальных правовых актов, действующих в сфере обращения с животными, мы неоднократно обращали внимание в своих научных исследованиях [14, с. 32; 15, с. 60 - 64].

Одним из несомненных достоинств Закона N 498-ФЗ является отказ законодателя от малопонятной двойной терминологии "животные-компаньоны (домашние животные)" и введение общепринятой терминологии "домашние животные". Тем не менее не все терминологические новшества нам представляются удачными. Из Закона N 498-ФЗ исключен термин "безнадзорные животные", вместо него предложен сомнительный термин "животное без владельца". Полагаем, вряд ли следовало отказываться от привычного термина "безнадзорные животные". Кроме того, эти термины и их содержание четко не разделены. Например, термин "животное без владельца" по содержанию тождественен термину "безнадзорное животное".

В этой связи необходимо отметить, что в Гражданский кодекс РФ соответствующие изменения не были внесены, и ст. 230 ГК РФ по-прежнему называется "Безнадзорные животные". Кстати, в Республике Беларусь, входящей в состав Союзного государства, в нормативных актах используется терминология "безнадзорные животные". Так, в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 04.06.2001 "Об утверждении Правил содержания домашних собак, кошек, а также отлова безнадзорных животных в населенных пунктах Республики Беларусь" предусмотрен отлов и содержание безнадзорных животных [4].

К достоинствам Закона N 498-ФЗ следовало бы отнести то, что в нем по сравнению с проектом более детально урегулированы вопросы, связанные с защитой животных от жестокого обращения, в частности, ст. 11 установлен ряд запретов, исключающих жестокое обращение по отношению к животным: запрет проведения на животных ветеринарных и иных процедур - без применения обезболивающих лекарственных препаратов для ветеринарного применения, которые могут вызвать у животных непереносимую боль; запрет на организацию и проведение боев животных; натравливание животных (за исключением служебных животных) на других животных и другие запреты.

В законопроекте не были разграничены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обращения с животными с учетом видов федеральных органов. Этот недостаток устранен, в Законе N 498-ФЗ четко определены полномочия Правительства РФ и других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в сфере обращения с животными.

Следует отметить, что наибольшее число полномочий (десять) закреплено за Правительством РФ. Статья 5 Закона N 498-ФЗ к полномочиям Правительства РФ в области обращения с животными относит следующие: 1) утверждение перечня животных, запрещенных к содержанию; 2) установление в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона перечня случаев, при которых допускаются содержание и использование животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию; 3) установление перечня случаев, при которых допускается использование домашних животных в предпринимательской деятельности; 4) утверждение перечня потенциально опасных собак; 5) установление требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию; 6) установление в соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона перечня случаев, при которых допускается использование животных в культурно-зрелищных целях вне мест их содержания или за пределами специально предназначенных для этого зданий, сооружений, а также на необособленных территориях; 7) утверждение методических указаний по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них; 8) утверждение методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев; 9) установление порядка организации и осуществления федеральными органами исполнительной власти государственного надзора в области обращения с животными; 10) установление порядка обращения с конфискованными дикими животными в неволе, возврат которых в среду их обитания невозможен. Перечень полномочий Правительства РФ не является закрытым, законодательством могут быть установлены и иные полномочия в рассматриваемой области.

Однако столь обширный круг полномочий Правительства РФ в сфере обращения с животными вызывает сомнения. Правительство РФ - это высший орган исполнительной власти, наделенный колоссальным объемом полномочий. Вряд ли в России есть еще один государственный орган, имеющий в своем распоряжении такое количество полномочий. Стоит вспомнить в этой связи, что в 2008 году по инициативе законодателя был поставлен вопрос об излишних полномочиях Правительства РФ, которые не всегда своевременно осуществлялись. В этой связи был принят Федеральный закон от 23.07.2008 N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" [6]. Суть данного Закона - освободить Правительство РФ от излишних полномочий, несвойственных ему, и передать некоторые полномочия уполномоченным Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти - министерствам, службам и агентствам [13, с. 41].

Учитывая это, нельзя не заметить, что полномочия Правительства РФ в области обращения с животными требуют серьезного осмысления. Можно ли полномочия, закрепленные за Правительством РФ в этой области, рассматривать в качестве важнейших, присущих исключительно Правительству РФ как высшему органу исполнительной власти? Такой подход вряд ли заслуживает поддержки. Представляется, что предметом обсуждения научного сообщества должны быть некоторые полномочия Правительства РФ в области обращения с животными, которые могут быть переданы уполномоченным федеральным органам исполнительной власти. Так, полномочие об утверждении перечня потенциально опасных собак могло бы быть передано Министерству внутренних дел РФ. Кстати, именно МВД России подготовлен проект перечня потенциально опасных собак, включающий 13 пород. Полномочие Правительства РФ "установление требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию", учитывая его характер, целесообразно было бы передать Министерству культуры РФ.

Принятие Закона N 498-ФЗ, регулирующего отношения в области обращения с животными, предполагает активную законодательную деятельность субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции. Но здесь все не так просто. Закон N 498-ФЗ сократил количество полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области обращения с животными с девяти, указанных в проекте Закона, до трех (ст. 7), причем два из них не могут быть реализованы субъектами до тех пор, пока Правительством РФ не будут утверждены соответствующие методические указания. Безусловно, стремление законодателя к централизованному решению вопросов, связанных с обращением с животными, заслуживает поддержки, однако есть вопросы, которые должны решаться субъектами Российской Федерации самостоятельно, например утверждение правил содержания домашних животных, утверждение правил выгула собак.

При отсутствии единого правового подхода, сформулированного на федеральном уровне, субъекты Российской Федерации при осуществлении правового регулирования в отношении животных исходили из содержания общего полномочия, установленного подп. 49 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ). В указанной норме это полномочие было сформулировано следующим образом: "Организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации".

Содержание приведенной нормы при отсутствии специального правового регулирования допускало применение различных механизмов реализации рассматриваемого нами полномочия в региональных законах, включая вопросы отлова, содержания и выпуска безнадзорных животных в прежнюю среду обитания. Особенно остро для большинства регионов стоял вопрос о возможности выпуска отловленных животных в прежнюю среду обитания, учитывая многообразие аспектов проблемы гуманитарного, организационного и финансового характера. При этом, учитывая общий характер указанного правомочия, ориентиром для правового регулирования являлась по большей части сложившаяся судебная практика по оценке содержания законодательных актов субъектов Федерации.

В решениях Верховного Суда РФ, принятых в период действия указанной нормы, выражалась однозначная позиция о недопустимости обращения с безнадзорными животными по методу "отлов, содержание, выпуск". Так, в Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 26.07.2017 N 2-АПГ17-9 дано следующее толкование рассматриваемой нормы: федеральный законодатель предусмотрел решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных как источника болезней путем проведения мероприятия, представляющего собой единство двух действий - отлова и содержания, что исключает иное правовое регулирование общественных отношений в названной сфере на региональном уровне, в том числе предусматривающее вместо содержания безнадзорных животных их возврат в прежнюю среду обитания [1].

В Законе N 498-ФЗ достаточно четко определен порядок обращения с животными, не имеющими владельцев. При этом анализ норм Закона N 498-ФЗ в указанной части позволяет сделать вывод, что вектор, заданный ранее федеральным законодателем, изменился в связи с закреплением возможности выпуска в прежнюю среду обитания животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессии. Тем не менее даже в условиях нового регулирования сохраняются элементы правовой неопределенности по ряду вопросов, на которые хотелось бы обратить внимание. Это в первую очередь касается соотношения положений подп. 82 п. 2 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ (в ред. 27.12.2018) и ст. 16 и 18 Закона N 498-ФЗ. Соответствующие нормы не синхронизированы по времени вступления в силу. Так, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно положениям Закона N 498-ФЗ, уже с 27 декабря 2018 г. должны были приступить к реализации полномочий по обращению с животными без владельцев при отсутствии обязанности обязательного содержания животных в приютах. Вместе с тем ст. 16 и 18 Закона N 184-ФЗ, регламентирующие требования к организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них, а также осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев, вступают в силу только с 1 января 2020 г. При этом прямое указание в данном специальном Федеральном законе даты вступления в силу соответствующих норм с 1 января 2020 г. ставит под сомнение возможность выпуска животных в прежнюю среду обитания ранее наступления указанного срока. Кроме того, Правительством РФ до сих пор не утверждены предназначенные для регионов методические указания по организации деятельности приютов для животных и осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев, предусмотренные вступившей в силу ст. 7 Закона N 498-ФЗ.

По нашему мнению, в данный переходный период субъекты Российской Федерации вправе по своему усмотрению и исходя из собственных финансовых возможностей регулировать отношения по обращению с животными без владельцев, учитывая отсутствие закрепленного в Законе N 498-ФЗ требования об обязательности содержания в приютах отловленных животных (за исключением проявляющих немотивированную агрессивность).

В Калининградской области аналогичный подход реализован в Законе Калининградской области от 27.03.2019 N 274 "О разграничении полномочий органов государственной власти Калининградской области в области обращения с животными", предусматривающем в качестве правовой основы положения Федерального закона "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" о выпуске животных в прежние места их обитания [9].

К недостаткам анализируемого Закона N 498-ФЗ в области обращения с животными без владельцев следует отнести норму, которая, на наш взгляд, сформулирована недостаточно определенно: в ч. 3 ст. 18 установлено, что осуществлять отлов животных без владельцев в присутствии детей не допускается, за исключением случаев, когда животные без владельцев представляют общественную опасность. Полагаем, запрет осуществлять отлов животных без владельцев в присутствии детей сформулирован некорректно. В данном случае следовало бы указать возраст детей, что законодателем не было сделано, и поэтому приходится обращаться к Словарю русского языка. В Словаре русского языка С.И. Ожегова дети - это мальчики и девочки в раннем возрасте, до отрочества [7, с. 150]. Отрочество - это период детства, охватывающий возрастной этап с 7 до 15 лет [8]. Дети - это период детства до 7 лет. Следовательно, Закон N 498-ФЗ допускает проведение отлова животных без владельцев в присутствии лиц в возрасте от 8 до 18 лет. Такой подход применительно к муниципальным актам, которые содержали аналогичную норму, нами был подвергнут критике в одной из последних работ [15, с. 63 - 64].

Очевидно, что в Закон N 498-ФЗ в отношении детей должны быть внесены изменения: с учетом изложенного ч. 3 ст. 18 могла бы выглядеть следующим образом: осуществление отлова животных в присутствии несовершеннолетних не допускается, за исключением случаев, когда животные без владельцев представляют общественную опасность.

Существенным пробелом Закона N 498-ФЗ является то, что он не регулирует регистрацию животных. Это шаг назад по сравнению с проектом Закона, в ст. 13 которого подробно была регламентирована регистрация животных. Чем руководствовался законодатель, отказавшись от правового регулирования регистрации животных в Законе N 498-ФЗ, трудно судить, если учесть, что в России есть положительный опыт правового регулирования регистрации животных. Так, до сих пор действует Постановление Совета Министров РСФСР от 23.09.1980 N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР", которым была установлена регистрация и перерегистрация собак [3]. Кроме того, есть интересный опыт регистрации животных в некоторых субъектах Российской Федерации [10; 11; 12].

Однако законодатель предусмотрел другой вариант: ст. 2 проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения ветеринарной безопасности территории Российской Федерации" [6] предполагается внести изменения в Закон РФ от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" и установить маркировку и учет животных. Следует отметить, что порядок маркировки и учета животных законодателем не рассматривается как кратковременный процесс. Это связано с тем, что указанный выше законопроект в случае его принятия не будет иметь прямого действия, что является его существенным недостатком. В развитие данного Федерального закона после его вступления в силу должны быть приняты подзаконные акты: 1) Перечень видов животных, подлежащих маркированию и учету, утверждаемый федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии; 2) Ветеринарные правила маркирования и учета животных, устанавливающие порядок и сроки осуществления маркирования и учета, а также перечень сведений, представляемых владельцами животных лицам, осуществляющим маркирование и учет животных.

На наш взгляд, более простая по форме регистрация животных предпочтительнее, нежели их маркировка и учет.

В заключение отметим, что принятие Закона N 498-ФЗ, регулирующего отношения в области обращения с животными, является добротной основой для дальнейшего совершенствования нормотворческой деятельности в этой сфере как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Список литературы

1. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.07.2017 N 2-АПГ17-9 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
2. Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 27.12.2018 N 498-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
3. Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР: Постановление Совета Министров РСФСР от 23.09.1980 N 449 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
4. Об утверждении Правил содержания домашних собак, кошек, а также отлова безнадзорных животных в населенных пунктах Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 04.06.2001 N 834. URL: http://pravo.by/document/?guid=3871&p0=c20100834 (дата обращения: 15.05.2019).
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации: Федер. закон от 23.07.2008 N 160-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения ветеринарной безопасности территории Российской Федерации: проект Федер. закона // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1978. С. 150.
8. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. URL: http://ozhegov.info/slovar/?ex=Y&q=%D0%9E%D0%A2%D0%A0%D0%9E%D0%A7%D0%95%D0%A1%D0%A2%D0%92%D0%9E (дата обращения: 15.05.2019).
9. О разграничении полномочий органов государственной власти Калининградской области в области обращения с животными: Закон Калининградской области от 27.03.2019 N 274 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
10. О содержании собак и кошек в Томской области: Закон Томской области от 13.08.2010 N 154-ОЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
11. О содержании собак и кошек в Ярославской области: Закон Ярославской области от 08.04.2015 N 11-З // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
12. О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия: Закон Республики Бурятия от 07.11.2008 N 574-IV // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
13. Хорьков В.Н. Правительство Российской Федерации в зеркале административной реформы // Современное право. 2012. N 3. С. 38 - 42.
14. Хорьков В.Н., Курилех Ю.С. Проблемы правового регулирования отлова и содержания безнадзорных животных // Современное право. 2018. N 9. С. 30 - 36.
15. Хорьков В.Н., Заячковский О.А. Некоторые аспекты местного нормотворчества в сфере содержания безнадзорных животных // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 2. С. 60 - 64.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 350-84-16
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 336-43-00
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


26 ноября 2020 г.
Проект федерального закона № 1062972-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"

Цель законопроекта - на обеспечение стабильности функционирования государственной системы лицензирования пользования недрами и формирование единообразной правоприменительной практики. Предусматривается установление запрета на восстановление права пользования недрами в случае его прекращения, в том числе досрочного, а также срока пользования участком недр (срока действия лицензии), право пользования которым в установленном порядке прекращено, в том числе досрочно.




18 ноября 2020 г.
Федеральный закон № 1057597-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обращении лекарственных средств"

Законопроектом вносятся изменения, предусматривающие установление механизма ввода в гражданский оборот на территории Российской Федерации лекарственных препаратов для ветеринарного применения их производителями и хозяйствующими субъектами, осуществляющими ввоз в Российскую Федерацию лекарственных препаратов для ветеринарного применения.




11 ноября 2020 г.
Проект Федерального закона № 1052523-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства РФ о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента, и структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Законопроектом в частности предусматривается запрет на регистрацию структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций в жилых помещениях, введение дополнительного основания для проведения внеплановой проверки и др.




5 ноября 2020 г.
Проект Федерального закона № 1049782-7 О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)"

Цель законопроекта - недопущение недобросовестной практики кредитных (некредитных) организаций, которая выражается в необоснованных отказах предоставления гражданам и субъектам МСП кредитных (в том числе ипотечных) каникул. Его принятие обеспечит правовыми гарантиями заемщиков на получение от кредитных (некредитных) организаций информации о причинах отказа в предоставлении кредитных и/или ипотечных каникул (иных случаях изменения условий кредитного договора (договора займа).




20 октября 2020 г.
Проект Федерального закона № 1040469-7 "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"

Законопроект разработан в целях единообразного применения и толкования действующего законодательства Российской Федерации. Его принятие приведет к взаимному соответствию нормативного регулирования порядка прохождения государственной службы сотрудниками ряда государственных органов и правового положения профессиональных союзов.



В центре внимания:


Правовое регулирование мегасайенс-проектов в России (Болтинова О.В., Арзуманова Л.Л.)

Дата размещения статьи: 26.11.2020

подробнее>>

Субъекты коррупционных правонарушений (Мурашкин И.Ю.)

Дата размещения статьи: 26.11.2020

подробнее>>

Соотношение понятий "рынок финансовых услуг" и "финансовый рынок": теория и практика вопроса (Татиев А.Р.)

Дата размещения статьи: 26.11.2020

подробнее>>

Злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности: частноправовые элементы (Алланина Л.М.)

Дата размещения статьи: 26.11.2020

подробнее>>

Правовые средства реализации национальных целей Российской Федерации (теоретико-правовой аспект) (Пашенцев Д.А., Ситдикова Л.Б.)

Дата размещения статьи: 26.11.2020

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2020
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.

Навигация

Статьи