Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Миграционная амнистия в механизме правового регулирования общественных отношений с участием иностранных граждан (Степенко В.Е., Пацевич В.С.)

Миграционная амнистия в механизме правового регулирования общественных отношений с участием иностранных граждан (Степенко В.Е., Пацевич В.С.)

Дата размещения статьи: 12.02.2021

Обострение существующих угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, распространением эпидемий, многие из которых вызваны новыми, неизвестными ранее вирусами (в частности, COVID-19), осложнение демографической ситуации в России в сочетании с внутренними приоритетами Российского государства: необходимость привлечения граждан иностранных государств для восполнения численности населения и экономического роста страны, создание условий для их успешной интеграции в российское общество и адаптации к новым реалиям, соблюдение баланса интересов коренного населения и мигрантов, поддержание национальной безопасности - формируют серьезные задачи, эффективность решения которых зависит от тщательно продуманной миграционной политики, точной и ясной позиции законодателя в единстве с отлаженными механизмами контроля за пребыванием иностранных гостей в стране приема. Президент Российской Федерации В.В. Путин особо подчеркивает, что "Россия нуждается в притоке новых граждан. Не только в повышении рождаемости внутри страны, но и в привлечении людей из-за границы. Конечно, если речь идет о наших соотечественниках, носителях русского языка, русской культуры, мы вдвойне, втройне заинтересованы в притоке таких людей, которые чувствуют себя россиянами в широком смысле этого слова". Кроме того, по его словам, экономике страны уже не хватает рабочих рук, а скоро этот дефицит станет еще заметнее, что "становится реальным, серьезным ограничителем экономического роста в стране" <1>. По мнению некоторых исследователей, миграция способна увеличивать масштабы экономики, приводя к созданию новых рабочих мест, причем конкуренция иностранцев и местного населения скорее миф ввиду занятия мигрантами определенного сегмента рынка труда, контроль же в сфере миграции должен осуществляться не бездумным выстраиванием барьеров, а способностью принять и создать все необходимое для работы <2>.
--------------------------------
<1> Президент России В. Путин на встрече с членами рабочей группы по подготовке поправок в Конституцию Российской Федерации, 3 июля. URL: https://riabir.ru/lenta/novosti/v-v-putin-rossiya-nuzhdaetsya-v-pritoke-novyh-grazhdan-nositelyah-russkogo-yazyka-i-russkoj-kultury.html.
<2> Буев М. Мигранты скорее конкурируют между собой. URL: https://rg.ru/2020/04/27/ekonomist-maksim-buev-migranty-skoree-konkuriruiut-mezhdu-soboj.html.

Согласимся с тем, что главной задачей общества является обеспечение управления миграцией, с помощью которого достигается ее положительный эффект и сводятся к минимуму ее потенциально негативные последствия. Эта задача связана с разработкой четких законов и административных мер, направленных на то, чтобы перемещение населения было взаимовыгодным для мигрантов, общества и государства <3>. Согласно проводимым социологическим исследованиям важными составляющими для успешной интеграции мигрантов являются легальное положение в стране, знание языка, достойные условия труда <4>. Однако лица, незаконно находящиеся в России, не способны ассимилироваться в российское общество ввиду того, что лишены доступа ко многим правам (на медицинскую помощь, соблюдение условий труда, включая достойную оплату и др.) и не подконтрольны государству, политика которого направлена как на адаптацию и интеграцию мигрантов, способных принести пользу российскому обществу, так и на применение различных мер принуждения к тем, кто несет определенные риски национальной безопасности. Ситуация с незаконно находящимися в стране иностранными гражданами таит в себе ряд серьезных последствий: распространение эпидемий, учитывая плотность проживания мигрантов и отсутствие доступа к системе здравоохранения, их вербовка террористическими организациями, межнациональные конфликты и т.д. Именно институт миграционной амнистии призван вывести из тени тех, кто в нарушение закона пребывает на территории Российской Федерации, но при этом не представляет собой угрозы интересам и безопасности страны, с предоставлением им права выступать в правоотношениях в качестве иностранных граждан или лиц без гражданства с возложением определенных обязанностей.
--------------------------------
<3> Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / под ред. Г. Витковской. М., 2004. С. 11.
<4> Информация об исследовании в рамках проекта "Этнодемографические и социально-политические последствия иммиграции в России: методика оценки и подходы к совершенствованию миграционной политики" (рук-ль: чл.-корр. РАН С.В. Рязанцев).

Термин "миграционная амнистия" был заимствован отечественными учеными из зарубежной политической литературы, где он обозначал процесс легализации определенной группы населения <5>. Согласно определению в Толковом словаре С.И. Ожегова амнистия - это частичное или полное освобождение от судебного наказания определенной категории лиц, производимое верховной властью <6>. Конституционный Суд Российской Федерации раскрывает смысл акта амнистии как проявление гуманизма и великодушия государства по отношению к гражданам, преступившим закон. В соответствии со ст. 103 Конституции Российской Федерации правом объявить амнистию обладает лишь Государственная Дума. Вместе с тем Конституция не раскрывает правовую природу данного явления, не содержит четкий перечень возможных видов амнистий, оставляя, по-видимому, данный вопрос на разрешение федерального законодателя. Некоторые исследователи <7>, <8> высказывают схожие точки зрения об амнистии, называя ее комплексным правовым институтом, включающим нормы нескольких отраслей права (конституционного, уголовного, административного и др.). И если уголовное прощение такого рода стало относительно привычным явлением, сопутствующим празднованию каких-либо значимых дат в жизни страны, то нормы КоАП РФ об административной амнистии так и остались декларативными. При этом п. 4 ст. 24.5, п. 1 ст. 31.7 КоАП РФ прямо предусматривают последствия издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, в виде: 1) невозможности начать производство по делу об административном правонарушении; 2) прекращения начатого производства; 3) прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания судьей, должностным лицом, его вынесшим.
--------------------------------
<5> Казарян К.В. Юридическая институционализация миграционной амнистии: авторефер. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008.
<6> Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. URL: http://endic.ru/ozhegov/Amnistija-429.html.
<7> Селиверстов И.В. Сущность и содержание амнистии: проблемные вопросы // Человек: преступление и наказание. 2009. N 4 (67). С. 37 - 40.
<8> Гриценко В.В. Административная амнистия: проблемы правоприменения // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2015. N 4. С. 90 - 99.

Несмотря на то что административная амнистия не проводилась ни разу, все же предпринимались отдельные попытки ее инициирования. Еще в 2017 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека предлагал свою концепцию административной амнистии с распространением ее действия в том числе на лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные главами 12 и 18 КоАП РФ (за исключением ст. 12.8 КоАП РФ, ст. ст. 12.26, 18.1 - 18.7 и 18.14 ввиду их повышенной общественной опасности) <9>. При этом предлагалось предусмотреть ее объявление в отдельном акте или в виде составного элемента общеуголовной амнистии <10>. В период пандемии вновь стал рассматриваться вопрос о возможности проведения административной амнистии, которая бы распространила свое действие на наиболее уязвимую в сложившихся условиях категорию лиц-мигрантов <11>. Но в связи с проблемами определения административных правонарушений и видов административных наказаний, охватываемых соответствующим законодательным актом, а также государственных органов, полномочных исполнить его положения, любые предложения остаются лишь на уровне обсуждений.
--------------------------------
<9> Глава 12. Административные правонарушения в области дорожного движения; глава 18. Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Федотов М.А. К вопросу о концепции административной амнистии. URL: http://president-sovet.ru/members/blogs/post/3105/.
<11> Баршев В. Прощенная штрафная. Предложено простить гражданам штрафы по некоторым статьям КоАП // URL: https://rg.ru/2020/05/07/v-gosdumu-vnesli-proekt-ob-amnistii-po-legkim-pravonarusheniiam.html.

Следует отметить, что проблемам миграционной амнистии посвящено немало научных трудов, в них в основном уделяется внимание определенным группам мигрантов, легализация статуса которых допустима и полезна для целей государства, а также раскрывается терминология и содержатся рекомендации по осуществлению рассматриваемой процедуры. И.Ф. Амельчаков, О.В. Катаева предлагают проводить ее в отношении граждан иностранных государств, обратившихся с заявлениями об установлении их личности с последующей выдачей временного документа и освобождением от административной ответственности, если совершенные ими нарушения миграционных правил выявлены в связи с подачей таких обращений <12>. По мнению И.Ю. Сизова, подобного рода легализации могут подлежать отдельные категории мигрантов, заслужившие определенное доверие со стороны государства <13>.
--------------------------------
<12> Амельчаков И.Ф., Катаева О.В. Высылка иностранного гражданина как ограничение его права на свободу передвижения и как способ обеспечения национальной безопасности // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. N 3. С. 146 - 147.
<13> Сизов И.Ю. К вопросу о применении миграционной амнистии к отдельным категориям иностранных граждан и лиц без гражданства // Вестник Московского университета МВД России. 2016. N 6. С. 132 - 134.

Т.Б. Смашникова полагает, что программа амнистии может быть распространена как на бывших граждан СССР, считающих себя русскими, но гражданства Российской Федерации не имеющих, так и на граждан стран дальнего зарубежья, проживающих в России достаточно продолжительный срок (15 - 20 лет), при этом процедура легализации, как указывает автор, должна носить выборочный характер: не применяться в отношении лиц, имеющих судимость, находящихся под следствием, совершивших серьезные административные правонарушения, а также тех, кому въезд или пребывание на территории Российской Федерации были ограничены или запрещены <14>.
--------------------------------
<14> Смашникова Т.Б. Миграционная амнистия как мера противодействия незаконной миграции в Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2013. N 17 (308). Серия: Право. Вып. 37. С. 37 - 40.

На взгляд К.В. Казарян, миграционная амнистия должна проводиться в отношении граждан СНГ, прибывших на территорию Российской Федерации в безвизовом порядке, законно пересекших границу страны, однако впоследствии утративших свой легальный статус ввиду неполучения дальнейших разрешений, позволяющих законно находиться в России (постановка на миграционный учет, получение патента и др.), тем не менее имеющих прочные связи в Российском государстве, в частности семейные, а также желание находиться здесь постоянно с оформлением правового статуса. Решение о легализации граждан иностранных государств, прибывших в Российскую Федерацию в визовом порядке, а также граждан Грузии и Туркменистана, нарушивших миграционное законодательство, видится ей в принятии отдельного нормативного акта <15>.
--------------------------------
<15> Казарян К.В. Институт миграционной амнистии в системе механизма защиты прав и свобод человека и гражданина // Конституционное и административное право: проблемы совершенствования публичной власти: сборник научных трудов участников Международной научно-теоретической конференции. С. 90 - 94.

Анализ прошедших в России миграционных амнистий (в отношении граждан Молдовы - с 5 по 30 ноября 2014 г. и в марте 2017 г., граждан Таджикистана - с 24 марта по 27 апреля 2017 г., Кыргызстана - в период до 22 апреля 2019 г.) позволил Е.О. Бондарь прийти к выводу, что данное правовое явление имеет точечное действие в части профилактики административных правонарушений в сфере миграции и освобождения от наказания путем отмены введенных в действие законных ограничений на въезд в Российскую Федерацию. Указанный автор ссылается на то, что следствием рассматриваемых процедур, реализуемых либо на основании личных договоренностей высших должностных лиц государств, либо в соответствии с приказами ведомства, координирующего работу в сфере миграции, явилось внесение изменений в федеральное законодательство <16>.
--------------------------------
<16> Бондарь Е.О. Вопросы применения в Российской Федерации миграционной амнистии как инструмента регулирования миграционных процессов // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции (Сорокинские чтения) (г. Санкт-Петербург, 27 марта 2020 г.). СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел РФ, 2020. С. 78 - 83.

Следует согласиться с позицией указанных исследователей, согласно которой миграционные амнистии подлежат постепенному и выборочному применению исходя из интересов государства и обеспечения безопасности страны, не допуская появления на ее территории элементов криминальной направленности, рассматривающих Россию в качестве неограниченного ресурса для продолжения преступной или иной нежелательной деятельности.

Сравнивая рассматриваемый институт с институтом малозначительности в административном праве, можно отметить их некоторое сходство в части освобождения от обязанности претерпеть негативные последствия своего деяния, различие же состоит в том, что последний может быть применим в случаях, когда действие или бездействие, формально содержащее признаки состава административного правонарушения, не представляет существенной опасности охраняемым общественным отношениям. Конституционный Суд Российской Федерации, принимая во внимание массовый характер современной миграции, постановил, что широкая реализация возможности отказа от применения мер административной ответственности за миграционные правонарушения со ссылкой на малозначительность совершенного деяния могла бы способствовать размыванию правового режима законности в миграционных правоотношениях (Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2016 N 5-П). Возможность освобождения иностранного гражданина от административного наказания вследствие малозначительности таких деяний Конституционным Судом полностью не исключена, однако обращено внимание судов на необходимость учета обстоятельств, свидетельствующих о длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, включая его семейное положение, ведение трудовой деятельности, источник дохода, отношение к уплате российских налогов, обеспеченность жильем на территории России и других, во избежание формальной констатации положений законодательства.

Степень общественной опасности деяния соизмеряется личностью конкретного иностранного гражданина, его вкладом в развитие общества и способностью принести пользу нашему государству, соответственно, вопрос об освобождении от административной ответственности или ее смягчении и, как следствие, о придании легальности пребыванию мигранта в Российской Федерации может быть решен с учетом вышеуказанных обстоятельств.

По нашему мнению, миграционная амнистия имеет ряд особенностей: 1) это вид управленческой деятельности государства; 2) направленность на борьбу с нелегальной миграцией; 3) ее правовым основанием могут являться либо изменения, внесенные в российские законодательные акты, улучшающие правовое положение иностранных граждан, либо принятие нормативного правового акта, регулирующего правоотношения в сфере миграции на обозначенный в нем срок, либо издание акта амнистии; 4) является видом административной амнистии, поскольку распространяется на мигрантов, нарушивших нормы миграционного законодательства и подлежащих в связи с этим административной ответственности; 5) должна применяться в отношении определенной категории иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших миграционное законодательство, но не представляющих в силу своих личных качеств существенной опасности для государства; 6) ее правовым последствием является придание законности пребыванию и (или) проживанию иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации и дальнейшая правосубъектность таких лиц на определенный законодательством период.

На наш взгляд, проведение миграционной амнистии должно носить строго избирательный и исключительный характер с учетом следующих обстоятельств: длительности проживания на территории Российской Федерации, оснований въезда на территорию Российской Федерации, обстоятельств утраты либо неполучения документов (несовершения действий), позволяющих законно пребывать или проживать на территории Российской Федерации, наличия брачных или фактических семейных отношений с гражданином Российской Федерации, сведений о судимости мигранта и о совершенных административных правонарушениях в момент его пребывания на территории Российской Федерации, об источнике его доходов, а также иных данных, свидетельствующих о его законопослушном поведении в период нахождения на территории Российского государства, когда любые сомнения в стремлении мигранта проживать и трудиться в России, принося пользу обществу и государству, будут безосновательны.

Полагаем возможным внести изменения в ст. 18.8 КоАП РФ в виде примечания к данной статье, предусматривающего право должностного лица, суда освободить от административной ответственности (административного наказания) иностранного гражданина или лицо без гражданства, которые добровольно заявили в органы миграционного контроля о совершении ими любого из перечисленных в диспозициях статьи правонарушения, при наличии доказательств, свидетельствующих об их намерении пребывать и (или) проживать в Российской Федерации, соблюдать действующее законодательство, осуществили действия, направленные на предотвращение повторного совершения схожего деяния, а также разработать соответствующий регламент, раскрывающий процедуру такой легализации с учетом ранее выделенных сведений о личности мигранта.
Считаем, что эти предложения могут быть учтены и в условиях принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Литература

1. Амельчаков И.Ф. Высылка иностранного гражданина как ограничение его права на свободу передвижения и как способ обеспечения национальной безопасности / И.Ф. Амельчаков, О.В. Катаева // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. N 3. С. 146 - 147.
2. Бондарь Е.О. Вопросы применения в Российской Федерации миграционной амнистии как инструмента регулирования миграционных процессов / Е.О. Бондарь // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции (Сорокинские чтения) (г. Санкт-Петербург, 27 марта 2020 г.): сборник научных статей. Санкт-Петербург: Изд-во Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел РФ, 2020. С. 78 - 83.
3. Гриценко В.В. Административная амнистия: проблемы правоприменения / В.В. Гриценко // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. N 4 (23). С. 90 - 99.
4. Казарян К.В. Институт миграционной амнистии в системе механизма защиты прав и свобод человека и гражданина / К.В. Казарян // Конституционное и административное право: проблемы совершенствования публичной власти: материалы Международной научно-теоретической конференции (г. Ростов-на-Дону, 28 марта 2018 г.): сборник научных статей / редакторы: В.А. Соколов, Л.Ю. Понежина; ответственные редакторы: А.Н. Осяк, Ю.В. Капранова; научное редактирование: Р.А. Лубский. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского юридического института МВД России, 2018. С. 90 - 95.
5. Казарян К.В. Юридическая институционализация миграционной амнистии: автореферат диссертации... кандидата юридических наук / К.В. Казарян. Ростов-на-Дону, 2008. 27 с.
6. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции: сборник / под редакцией Г. Витковской. Москва: Гендальф; Алматы: [б. и.], 2004. 350 с.
7. Селиверстов И.В. Сущность и содержание амнистии: проблемные вопросы / И.В. Селиверстов // Человек: преступление и наказание. 2009. N 4 (67). С. 37 - 40.
8. Сизов И.Ю. К вопросу о применении миграционной амнистии к отдельным категориям иностранных граждан и лиц без гражданства / И.Ю. Сизов // Вестник Московского университета МВД России. 2016. N 6. С. 132 - 134.
9. Смашникова Т.Б. Миграционная амнистия как мера противодействия незаконной миграции в Российской Федерации / Т.Б. Смашникова // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2013. N 17 (308). С. 37 - 40.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-46-28
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


22 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1116818-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и ст. 45 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Цель законопроекта - расширение доступа к участию в закупках субъектам малого и среднего бизнеса, с возможностью предоставить банковские гарантии в качестве обеспечения заявки на участие в конкурентной закупке с участием субъектов МСП или обеспечения исполнения договора, заключенного по результатам таких закупок, выданные банками, включенным в перечень, предусмотренный статьей 45 Закона № 44-ФЗ.




15 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1112339-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"

Цель законопроекта - создание единой системы управления арестованным, конфискованным, а также иным изъятым имуществом, подлежащим обращению в собственность государства в соответствии с законодательством. Законопроектом предусматривается применение электронной формы торгов, а также, реализация имущества на единых электронных площадках, отобранных Правительством РФ, где путем проведения электронных аукционов реализуется конфискованное и иное обращенное в собственность государства имущество.




10 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1109512-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства и устранения правовых пробелов в сфере регулирования распространения социальной рекламы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Предлагаемые изменения предоставят некоммерческим организациям инструменты рекламного продвижения своих инициатив и позволят оптимальным способом информировать о своей деятельности в сети "Интернет".




3 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1105153-7 "О внесении изменений в статьи 38 и 86 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Цель законопроекта - установление полномочий Правительства РФ с сфере определения порядка изъятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за обращением медицинских изделий, фальсифицированных, недоброкачественных или контрафактных медицинских изделий, не являющихся вещественными доказательствами по уголовным либо административным делам. 




30 января 2020 г.
Проект Федерального закона № 1103069-7 "О внесении изменения в статью 134 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"

Цель законопроекта - внесение в законодательство о банкротстве уточнения, согласно которому в рамках удовлетворения требований кредиторов второй очереди не могут быть взысканы иные платежи, кроме платежей по выплате выходных пособий и (или) оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности.



В центре внимания:


Компетенция нотариусов: некоторые проблемные вопросы (Ярошенко Т.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Нотариальное удостоверение опциона на заключение договора в российском законодательстве (Махиборода М.Н., Шестаков К.Н.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Правовые проблемы оспоримости завещания (Гривков О.Д., Шичанин А.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Правовое обеспечение принципа прозрачности бюджетного процесса современной России: актуальные вопросы интерпретации и реализации (Михайлов Д.Л., Семерина Е.И., Субочев В.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Правовые проблемы организации муниципального аудита в России (Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2021
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.