Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Правовые проблемы организации муниципального аудита в России (Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е.)

Правовые проблемы организации муниципального аудита в России (Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

Муниципальный аудит представляет собой комплексный правовой институт на стыке конституционного, муниципального и финансового права, призванный главным образом обеспечивать местное сообщество достоверной информацией о качестве управления муниципальными ресурсами.
В развитых зарубежных странах институт муниципального аудита является широко распространенным, однако модели его осуществления существенно различаются <1>. Так, например, в Дании местные советы на договорной основе привлекают частные аудиторские организации. В Финляндии же каждое муниципальное образование в обязательном порядке формирует местный орган со специальной компетенцией, уполномоченный на осуществление муниципального аудита. В некоторых странах, напротив, аудит на местном уровне проводится государственными органами: так, в Албании и Хорватии это прерогатива высших органов аудита, в Израиле этим занимается также Министерство внутренних дел. Возможно и сочетание различных моделей, что характерно, например, для Литвы, где задачи распределены между высшим органом аудита, органами муниципального аудита, имеющимися в каждом муниципальном образовании, и частными аудиторскими организациями.
--------------------------------
<1> Overview of External Audit Systems in Local Government 2018 // EUROSAI Operational Plan. URL: http://www.eurosaiop.org/docs/upload/documents/TFMA_Overview_external_audit_systems_2018_1555656170.pdf.

В России осуществление внешнего муниципального финансового контроля (муниципального аудита) возложено на контрольно-счетные органы муниципальных образований, правовой статус которых на уровне федерального законодательства определяется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), а также Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ).
Федеральный законодатель, используя в п. 1 ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ формулировку "вправе", фактически наделяет представительный орган муниципального образования дискреционным полномочием на создание контрольно-счетного органа муниципального образования. Подтверждается это и тем, что в п. 2 ст. 34 этого же Федерального закона, определяющем наличие каких органов в структуре органов местного самоуправления является обязательным, контрольно-счетный орган не упомянут.
Тем не менее формулировка, от которой отказались <2> в Федеральном законе N 131-ФЗ, осталась неизменной в ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ: "Контрольно-счетный орган муниципального образования... образуется представительным органом муниципального образования". Рассматриваемая норма Закона имеет императивный характер. При этом оговаривается, что представительные органы поселений <3>, входящих в состав муниципальных районов, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения (ч. 11 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ). Логика Закона такова, что аудит в муниципальном образовании так или иначе должен осуществляться.
--------------------------------
<2> Ср. формулировку п. 1 ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ в ред. до 27 мая 2014 г. и формулировку п. 2 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ в действующей редакции.
<3> О подобной возможности применительно к внутригородским районам Закон не упоминает.

Несовершенство законодательства создает значительные трудности для правоприменения. Судебная практика по вопросу об обязательности создания контрольно-счетного органа в муниципальном образовании или передачи соответствующих полномочий не является единообразной. Обнаруживаются и совершенно парадоксальные ситуации: так, Верховный суд Республики Карелия, рассмотрев два гражданских дела по искам прокуроров о возложении на муниципальные образования обязанности по созданию контрольно-счетных органов, высказал две взаимоисключающие правовые позиции. В первом случае суд отказал в удовлетворении исковых требований, указав, что "образование контрольно-счетного органа является правом муниципального образования, которым последнее может воспользоваться по своему усмотрению" <4>. Всего две недели спустя позиция суда поменялась: требования прокурора по аналогичному делу были удовлетворены, поскольку "системное толкование [положений действующего законодательства] предполагает обязательность создания контрольно-счетных органов в каждом муниципальном образовании" <5>.
--------------------------------
<4> Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 24 июня 2014 г. по делу N 33-2477/2014 // СПС "КонсультантПлюс".
<5> Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 8 июля 2014 г. по делу N 33-2547/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

Нет единства мнений и в научно-практической литературе. Так, В.В. Уксусов отмечает, что образование контрольно-счетного органа - это право, а не обязанность муниципального образования <6>. И.А. Блудов полагает, что муниципальные районы и городские округа обязаны создать контрольно-счетные органы, поселениям же предоставлено право выбора - создать собственный контрольно-счетный орган либо передать соответствующие полномочия муниципальному району <7>. А.А. Козодубов, в свою очередь, замечает, что вопрос о создании контрольно-счетного органа может быть даже вынесен на местный референдум в случае создания муниципальных образований на межселенных территориях <8>.
--------------------------------
<6> Уксусов В.В. Правовое регулирование муниципального финансового контроля // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 3. С. 81 - 88.
<7> Блудов И.А. Надзор за деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований // Законность. 2015. N 5. С. 18 - 20.
<8> Козодубов А.А. Реализация форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 6. С. 27 - 31.

На практике контрольно-счетные органы не всегда образуются даже на уровне городских округов и муниципальных районов. Так, например, в Алтайском крае, в котором насчитывается 59 муниципальных районов и 10 городских округов <9>, образовано 43 муниципальных контрольно-счетных органа, но лишь 29 из них функционируют <10>. Следовательно, муниципальным аудитом в Алтайском крае охвачены менее половины муниципальных образований первого уровня.
--------------------------------
<9> Численность муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2020 года // Официальный сайт Росстата. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/1-adm_2020.xlsx (дата обращения: 22.10.2020).
<10> Информация о контрольно-счетных органах муниципальных образований Алтайского края (по состоянию на 01.10.2020) // Официальный сайт Счетной палаты Алтайского края. URL: http://sp-ak.ru/docs/sovetkco/2020/kso_01102020.pdf (дата обращения: 23.10.2020).

Пытаясь разрешить имеющиеся проблемы в организации внешнего муниципального финансового контроля, федеральный законодатель в новой редакции <11> ч. 12 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ, вступившей в силу с 8 января 2019 г., допустил передачу полномочий по осуществлению муниципального аудита контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации на основании соглашений, порядок заключения которых устанавливается законом соответствующего субъекта. Ранее такая возможность предусматривалась только для муниципальных образований, расположенных на территориях городов федерального значения. Тем не менее такое решение представляется неудачным по следующим причинам.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. N 566-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Российская газета. 2018. 29 декабря.

Прежде всего рассматриваемые изменения не решают главной проблемы: правовая неопределенность в части обязательности осуществления внешнего муниципального финансового контроля так и не устранена. Формально представительный орган муниципального образования вправе и не создавать контрольно-счетный орган, и не заключать соглашения о передаче полномочий.
Кроме того, в силу принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, в том числе муниципальный финансовый контроль как составляющую бюджетного процесса <12>. Муниципальный аудит обеспечивает местное сообщество и представительный орган информацией о качестве управления муниципальными ресурсами, в связи с чем контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетен представительному органу (ч. 3 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ). Обеспечить же подотчетность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации как государственного органа представительному органу муниципального образования невозможно. Следовательно, даже будучи основанной на соглашении о передаче полномочий, деятельность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации примет форму государственного аудита. В целом можно в очередной раз наблюдать сокращение (формально, конечно, совершенно добровольное) финансовой компетенции муниципальных образований.
--------------------------------
<12> Мы исходим из структуры Бюджетного кодекса Российской Федерации: раздел IX "Государственный (муниципальный) финансовый контроль" включен в часть третью "Бюджетный процесс в Российской Федерации".

Возникает вопрос и с порядком финансового обеспечения деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, принявшего полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В настоящее время БК РФ предусматривает единственный случай предоставления межбюджетного трансферта из местных бюджетов в региональные (механизм "отрицательного трансферта", ст. 142.2). При таких обстоятельствах, согласно позиции Минфина России <13>, финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации по исполнению переданных ему полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля должно осуществляться за счет средств регионального бюджета.
--------------------------------
<13> Письмо Минфина России от 16 мая 2019 г. N 02-09-07/35190 // СПС "КонсультантПлюс".

Следует также иметь в виду, что, будучи сложной аналитической деятельностью, аудит не может осуществляться "камерально", напротив, необходимо глубокое знание местной специфики. Территориальная протяженность российских регионов, неразвитость транспортной инфраструктуры, многочисленность муниципальных образований, ограниченность кадровых ресурсов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации также вызывают сомнения в возможности осуществлять аудит на местном уровне силами региональных палат.
Между тем некоторые субъекты Российской Федерации уже приняли законы, регулирующие порядок заключения соглашений между представительными органами муниципальных образований и контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации. Отдельные положения таких законов только подтверждают несовершенство такого подхода к организации аудита на местном уровне.
Так, основаниями для отказа Контрольно-счетной палатой Республики Карелия в заключении соглашения о передаче полномочий по осуществлению муниципального аудита являются наличие в муниципальном образовании собственного контрольно-счетного органа либо наличие заключенного соглашения с контрольно-счетным органом иного муниципального образования <14>. Таким образом, например, представительный орган поселения вправе обратиться с просьбой о передаче полномочий непосредственно в Контрольно-счетную палату Республики Карелия, а последняя не вправе в заключении соглашения отказать, даже несмотря на наличие у муниципального района собственного контрольно-счетного органа.
--------------------------------
<14> Закон Республики Карелия от 20 сентября 2019 г. N 2400-ЗРК "О порядке заключения соглашения о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля и о внесении изменений в статью 10 Закона Республики Карелия "О Контрольно-счетной палате Республики Карелия" // СПС "КонсультантПлюс".

Однако заметим, что иной подход, вынуждающий представительный орган поселения изначально обратиться в контрольно-счетный орган муниципального района, если таковой создан, не противоречил бы принципу равенства бюджетных прав муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ), поскольку не лишает поселения права самостоятельно осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль. Напротив, такое регулирование, обусловленное объективно сложившейся структурой местного самоуправления, способствовало бы координации финансовой деятельности муниципальных районов и расположенных на их территории поселений.
Тем временем Уставный закон Красноярского края <15> и вовсе допускает передачу полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (или их части) даже в том случае, если в муниципальном образовании функционирует собственный контрольно-счетный орган. Основанием для этого может послужить наличие организационных, финансовых, кадровых, материально-технических и иных обстоятельств, препятствующих осуществлению контрольно-счетным органом муниципального образования передаваемых полномочий. Неясно, для чего в таком случае за счет местного бюджета содержится контрольно-счетный орган, который не может качественно обеспечить выполнение возложенных на него полномочий.
--------------------------------
<15> Уставный закон Красноярского края от 5 декабря 2019 г. N 8-3429 "О внесении изменения в Уставный закон края "О Счетной палате Красноярского края" // Официальный интернет-портал правовой информации Красноярского края. URL: http://zakon.krskstate.ru/doc/62695.

Наконец, определенные вопросы вызывает и статья 264.4 БК РФ, которую попытались привести в соответствие <16> с новыми положениями Федерального закона N 6-ФЗ. Абзац третий пункта второго рассматриваемой статьи в качестве общего правила для любых муниципальных образований предусматривает, что внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования; при этом оговаривается, что такая проверка может осуществляться контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации при наличии соответствующего соглашения о передаче полномочий, заключенного в установленном порядке. Абзац четвертый этого же пункта содержит специальное правило для поселений и внутригородских районов, представительные органы которых вправе обратиться за проведением внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета в контрольно-счетный орган муниципального района (городского округа с внутригородским делением) либо субъекта Российской Федерации; при этом о наличии какого-либо соглашения речи не идет. Получается, что абзац четвертый предусматривает для муниципальных образований второго уровня дополнительный механизм реализации полномочия по осуществлению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, не связанный с созданием контрольно-счетного органа или заключением соглашения о передаче полномочий <17>. Кстати, остается совершенно не ясно, вправе ли контрольно-счетный орган, получивший такое обращение представительного органа поселения (внутригородского района), отказаться от проведения проверки. В то же время вопреки здравому смыслу статья не упоминает о возможности поселений передать соответствующее бюджетное полномочие контрольно-счетному органу муниципального района на основании соглашения. Очевидно, что абзацы третий и четвертый п. 2 ст. 264.4 БК РФ нуждаются в корректировке с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, поскольку усмотреть какую-то логику в таком правовом регулировании очень трудно.
--------------------------------
<16> Федеральный закон от 26 июля 2019 г. N 203-ФЗ "О внесении изменения в статью 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части совершенствования парламентского контроля" // Российская газета. 2019. 31 июля.
<17> Такой вывод подтверждается еще и тем, что, как мы уже отмечали, Федеральный закон N 6-ФЗ в принципе не предусматривает возможности заключения соглашения о передаче полномочий внутригородского района по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на уровень городского округа с внутригородским делением.

Во всяком случае следует констатировать, что при отсутствии контрольно-счетного органа муниципального образования и соглашения о передаче соответствующих полномочий аудит в муниципальном образовании вообще не осуществляется. Следовательно, в условиях ничем не ограниченной дискреции представительных органов местные сообщества могут иметь неравный доступ к информации о качестве управления муниципальными ресурсами. Подобная ситуация в сфере публичного права является совершенно недопустимой.
Безусловно, неопределенность правового регулирования в части обязательности осуществления муниципального аудита подлежит устранению. В этой связи полагаем необходимым сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства. Представляется, что наличие контрольно-счетного органа в структуре органов местного самоуправления должно стать по общему правилу обязательным. Это не только обеспечит надлежащий контроль со стороны местного сообщества за процессом управления муниципальными ресурсами, но и укрепит финансовую основу местного самоуправления путем предупреждения, выявления и пресечения финансовых правонарушений, привлечения к ответственности лиц, виновных в их совершении, и возмещения ущерба, причиненного муниципальному образованию.
Принимая во внимание многочисленность муниципальных образований, ограниченность их финансовых ресурсов, инфраструктурную неразвитость и невысокий кадровый потенциал отдельных территорий, следует признать, что не во всех из них создание контрольно-счетного органа обеспечит надлежащий экономический эффект. Поэтому следует допустить возможность заключения соглашений о передаче полномочий поселений и внутригородских районов по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на уровень муниципальных районов или городских округов с внутригородским делением соответственно (но не наоборот). Передача финансово-контрольных полномочий муниципального района на уровень поселения должна быть исключена, поскольку одним из вопросов местного значения муниципального района является выравнивание бюджетной обеспеченности поселений путем предоставления дотаций в их бюджеты (подп. 20 п. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ, ст. 142.1 БК РФ). При таких обстоятельствах осуществление контрольно-счетным органом поселения аудита в отношении бюджета муниципального района (из которого поселению и предоставляются межбюджетные трансферты в форме дотаций) не отвечает требованиям независимости и объективности осуществления контрольной деятельности. То же касается городских округов с внутригородским делением (ст. ст. 142, 142.8 БК РФ).
Таким образом, контрольно-счетный орган должен будет обязательно создаваться в городских и муниципальных округах, городских округах с внутригородским делением и муниципальных районах, численность которых в совокупности составляет чуть более 10% в общей численности муниципальных образований; при этом муниципальным аудитом будут охвачены все муниципальные образования.
Передача полномочий при этом должна осуществляться свободно, исключительно на основании соглашения. Одновременно с полномочиями должны передаваться и соответствующие финансовые ресурсы в форме иного межбюджетного трансферта из бюджета поселения (внутригородского района) в бюджет муниципального района (городского округа с внутригородским делением). БК РФ предоставление таких трансфертов допускает (ст. ст. 142.5, 142.7).
В нынешнем состоянии местное самоуправление в России находится в глубоком кризисе. Очевидно, что в условиях сильнейшей финансовой зависимости муниципальных образований от государства полноценное функционирование института муниципального аудита невозможно. Таким образом, первоочередной задачей должно стать укрепление финансовой основы местного самоуправления в России.

Литература

1. Блудов И.А. Надзор за деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований / И.А. Блудов // Законность. 2015. N 5. С. 18 - 20.
2. Козодубов А.А. Реализация форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления / А.А. Козодубов // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 6. С. 27 - 31.
3. Уксусов В.В. Правовое регулирование муниципального финансового контроля / В.В. Уксусов // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 3. С. 81 - 88.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-46-28
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


22 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1116818-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и ст. 45 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Цель законопроекта - расширение доступа к участию в закупках субъектам малого и среднего бизнеса, с возможностью предоставить банковские гарантии в качестве обеспечения заявки на участие в конкурентной закупке с участием субъектов МСП или обеспечения исполнения договора, заключенного по результатам таких закупок, выданные банками, включенным в перечень, предусмотренный статьей 45 Закона № 44-ФЗ.




15 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1112339-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"

Цель законопроекта - создание единой системы управления арестованным, конфискованным, а также иным изъятым имуществом, подлежащим обращению в собственность государства в соответствии с законодательством. Законопроектом предусматривается применение электронной формы торгов, а также, реализация имущества на единых электронных площадках, отобранных Правительством РФ, где путем проведения электронных аукционов реализуется конфискованное и иное обращенное в собственность государства имущество.




10 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1109512-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства и устранения правовых пробелов в сфере регулирования распространения социальной рекламы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Предлагаемые изменения предоставят некоммерческим организациям инструменты рекламного продвижения своих инициатив и позволят оптимальным способом информировать о своей деятельности в сети "Интернет".




3 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1105153-7 "О внесении изменений в статьи 38 и 86 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Цель законопроекта - установление полномочий Правительства РФ с сфере определения порядка изъятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за обращением медицинских изделий, фальсифицированных, недоброкачественных или контрафактных медицинских изделий, не являющихся вещественными доказательствами по уголовным либо административным делам. 




30 января 2020 г.
Проект Федерального закона № 1103069-7 "О внесении изменения в статью 134 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"

Цель законопроекта - внесение в законодательство о банкротстве уточнения, согласно которому в рамках удовлетворения требований кредиторов второй очереди не могут быть взысканы иные платежи, кроме платежей по выплате выходных пособий и (или) оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности.



В центре внимания:


Компетенция нотариусов: некоторые проблемные вопросы (Ярошенко Т.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Нотариальное удостоверение опциона на заключение договора в российском законодательстве (Махиборода М.Н., Шестаков К.Н.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Правовые проблемы оспоримости завещания (Гривков О.Д., Шичанин А.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Правовое обеспечение принципа прозрачности бюджетного процесса современной России: актуальные вопросы интерпретации и реализации (Михайлов Д.Л., Семерина Е.И., Субочев В.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>

Правовые проблемы организации муниципального аудита в России (Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2021
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.