Быстрая навигация: Каталог статей > Отдельные виды предпринимательской деятельности > Строительство > Инструменты градостроительного законодательства, обеспечивающие создание инфраструктуры за счет внебюджетных средств (Башарин А.В.)

Инструменты градостроительного законодательства, обеспечивающие создание инфраструктуры за счет внебюджетных средств (Башарин А.В.)

Дата размещения статьи: 01.12.2021

1. Введение

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" в рамках реализации национальной цели "комфортная и безопасная среда для жизни" запланировано, в частности: улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно; улучшение качества городской среды в полтора раза; увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год <1>. Принимая во внимание направленность градостроительной деятельности на формирование комфортных и благоприятных условий проживания населения <2>, сделаем вывод о том, что создание нового жилья недопустимо без строительства сопутствующих инфраструктурных объектов, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2020. N 30. Ст. 4884.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 марта 2017 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" // СЗ РФ. 2017. N 15 (часть VII). Ст. 2284; Определение Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2016 г. N 242-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Казаковцева Владимира Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2020 г. N 46-П "По делу о проверке конституционности подпункта 1 пункта 4 статьи 378.2 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Московская шерстопрядильная фабрика" // СЗ РФ. 2020. N 47. Ст. 7624.

Во избежание возникновения дефицита этих объектов (имеется в виду ограниченный объем средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) неизбежным представляется использование правовых механизмов, стимулирующих частных лиц к "софинансированию" <3> создания инфраструктуры <4>.
--------------------------------
<3> Термин "софинансирование" в рамках настоящей статьи включает в себя в том числе выполнение работ по созданию инфраструктуры в натуре.
<4> URL: https://m-logos.ru/mlogos_publication/nauchnyi_kruglyi_stol_uridicheskogo_instituta_m-logos_po_teme_pravovaya_priroda_investicionnogo_dogovora_na_stroitelstvo_i_rekonstrukciu_zdany_s_gorodskimi_vlastyami_30_maya_2013_g/, https://zakon.ru/blog/2018/01/30/chtoto_chto_my_davno_i_horosho_znaem#comment_455622, https://goo-gl.ru/5Tao (дата обращения: 15.03.2021). Обратим внимание на то, что участие частных лиц в создании инфраструктуры в зарубежной практике рассматривается в том числе в рамках исследований института land value capture (LVC). См. подробнее: URL: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/land-value-capture-policy-brief.pdf (дата обращения: 15.03.2021).

2. О ранее существовавшем регулировании по созданию инфраструктуры

В период плановой экономики основой для непрерывного планирования строительства в городах служили предусмотренные в пятилетних планах экономического и социального развития годовые задания <5>.
--------------------------------
<5> См.: СН 508-78. Инструкция по организации и комплексному осуществлению в городах поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства. Утв. Постановлением Госстроя СССР от 30 августа 1978 г. N 172. Пункт 3.2. М.: Стройиздат, 1979.

Комплексное развитие городской среды, включая создание необходимой инфраструктуры, обеспечивалось посредством выделения этапов освоения территории на уровне проектов детальной планировки, исходя из необходимости последовательного и планомерного развития города в целом. Такая система создания инфраструктуры существовала при наличии исключительной государственной собственности на землю, монополии публичной власти на осуществление градостроительной деятельности.
По мнению Э.К. Трутнева, для публичной власти отсутствовала необходимость обращаться к частным лицам посредством законов. Они замещались административной технологией приказа - выполнения <6>.
--------------------------------
<6> См.: Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости (рук. авт. кол. Э.К. Трутнев). М.: Фонд "Институт экономики города", 2008. С. 111.

Ситуация изменилась в 1990-е годы, когда на фоне появления новых видов (форм) собственности, начала осуществления инвестиционной деятельности реализовывалась реформа градостроительного регулирования.
Проекты детальной планировки сменила документация по планировке территории (в частности, проекты планировки и межевания территории <7>), подготовка которой активно осуществлялась за счет и силами инвесторов <8>. При этом зачастую документация по планировке территории принималась для уже сформированных элементов планировочной структуры (районов, кварталов), что влекло за собой возникновение проблем в части "подключения" строящихся объектов капитального строительства к улично-дорожной сети и инженерным сетям, расположенным вне границ подготовки такой документации <9>.
--------------------------------
<7> В настоящее время их содержание определяется ст. 42, 43 Градостроительного кодекса РФ. См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
<8> Нередко инвесторы осуществляли подготовку этой документации, исходя исключительно из своего коммерческого интереса в максимизации прибыли, не закладывая в полном объеме всего комплекса необходимых мероприятий по развитию территории.
<9> Речь идет, например, о ситуации, когда необходимо "подключить" создаваемый квартал к магистральной улично-дорожной сети, расположенной за границами подготовки проекта планировки территории.

С учетом изложенного недостатки ранее действовавшего регулирования повлияли на формирование инфраструктурного дефицита.

3. О механизмах обеспечения создания инфраструктуры за счет внебюджетных источников на уровне федерального регулирования

3.1. Стимулирование частных лиц к созданию инфраструктуры через институт выдачи разрешений на строительство (ввод объектов в эксплуатацию)

На первый взгляд представляется предельно логичной, не требующей дополнительного обоснования, мысль о том, что при выдаче разрешения на строительство должна проверяться возможность обеспечения строящегося объекта инфраструктурой различных видов. Несмотря на это, ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не содержит требований по предоставлению застройщиком каких-либо документов, подтверждающих наличие обязательств по созданию инфраструктуры. Более того, необходимо иметь в виду существующую практику Верховного Суда РФ, согласно которой перечень документов, необходимых к предоставлению в уполномоченный орган при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство, является исчерпывающим <10>. То есть любые попытки публичных органов запросить при выдаче разрешения на строительство некие "дополнительные" документы недопустимы <11> и должны быть пресечены.
--------------------------------
<10> См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 14-АПГ18-8 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 2 декабря 2020 г. N Ф04-4685/2020 по делу N А70-319/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
<11> Аналогичный запрет требовать предоставления "дополнительных" документов установлен и применительно к выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 55 ГрК РФ). См.: Определение Верховного Суда РФ от 21 августа 2017 г. N 303-КГ17-10416 по делу N А51-10847/2016 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 11 января 2016 г. N 307-ЭС15-16860 по делу N А56-72964/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

В настоящее время лишь для территорий, в отношении которых публичной властью принято решение о комплексном развитии <12>, предусмотрена возможность отказать в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документации по планировке территории, утвержденной в соответствии с договором о таком развитии (ч. 13 ст. 51 ГрК РФ) <13>. В этом договоре предусматривается в том числе разграничение обязательств между публичной властью и инвестором по созданию объектов инфраструктуры. Кроме того, он может включать в себя обязательства инвестора по безвозмездной передаче этих объектов в публичную собственность (п. 1 ч. 5 ст. 68 ГрК РФ). С учетом изложенного констатируем, что в настоящее время возможность стимулирования частных лиц к созданию инфраструктуры за счет собственных средств через институты выдачи разрешений на строительство (ввод объекта в эксплуатацию) крайне ограничена.
--------------------------------
<12> См.: гл. 10 ГрК РФ.
<13> Не поддается логическому обоснованию исключение из данной нормы комплексного развития территории по инициативе правообладателей (ст. 70 ГрК РФ), при котором само решение о комплексном развитии территории публичной властью не принимается, а сведения, которые должны были бы подлежать включению в это решение, подлежат включению в договор о комплексном развитии территории (ст. 68 ГрК РФ).

3.2. Создание инфраструктуры за счет внебюджетных средств и документация по планировке территории

Применительно к анализу возможности стимулирования частных лиц к созданию инфраструктуры за счет собственных средств через институт документации по планировке территории (гл. 5 ГрК РФ) прежде всего скажем следующее.
Основная часть проекта планировки территории включает в себя в том числе положения об очередности планируемого развития территории, содержащие этапы строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры (п. 3 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ). Иначе говоря, на уровне ГрК РФ предусмотрена возможность осуществления поэтапного развития территории с целью обеспечения синхронизации сроков ввода в эксплуатацию жилья и инфраструктурных объектов <14>. Вместе с тем практическая реализация этих положений ГрК РФ существенно затруднена.
--------------------------------
<14> См., например: Постановление Правительства Московской области от 13 мая 2019 г. N 264/13 "Об утверждении документации по планировке территории для размещения многофункционального комплекса производственного, коммунально-складского и общественно-делового назначения (Индустриального парка со складским автоматизированным комплексом) по улице Первомайской в городе Лосино-Петровский городского округа Лосино-Петровский Московской области" // Информационный вестник Правительства МО. 2019. 26 сентября. N 14; Постановление Правительства Москвы от 30 января 2018 г. N 26-ПП "Об утверждении проекта планировки территории транспортно-пересадочного узла "Некрасовка" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2018. 6 февраля. спецвыпуск N 6; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 февраля 2021 г. N 76 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной ул. Адмирала Грейга, проектируемой улицей N 1, проектируемой улицей N 2, ул. Зосимова, ул. Мартынова, проектируемой транспортно-пешеходной набережной в г. Кронштадте, в Кронштадтском районе" // СПС "КонсультантПлюс".

Во-первых, необходимо учесть, что ч. 3 ст. 41 ГрК РФ устанавливает исчерпывающий перечень случаев обязательности подготовки документации по планировке территории. Это ограничивает возможности для использования п. 3 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ, делая ее неприменимой в случаях, когда допускается размещение объекта капитального строительства и при отсутствии такой документации.
Во-вторых, в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ сформулирован закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Нарушение этапов освоения территории в этом перечне отсутствует. Кроме того, действующее регулирование не устанавливает публично-правовую ответственность для лиц, нарушающих этапность освоения территории <15>.
--------------------------------
<15> Лишь те из них, кто осуществляет преобразование городской среды в рамках осуществления комплексного развития территории, могут быть привлечены к договорной ответственности за такое нарушение (п. 6 ч. 4 ст. 68 ГрК РФ).

В-третьих, документация по планировке территории не может рассматриваться в качестве инструмента, опосредующего возникновение финансовых обязательств определенных лиц по созданию инфраструктурных объектов. Иными словами, эта документация лишь отображает весь массив объектов инфраструктуры, подлежащих созданию в границах ее подготовки, не указывая на конкретных субъектов градостроительной деятельности, за чей счет должно быть осуществлено строительство таких объектов <16>.
--------------------------------
<16> Указание на таких субъектов может быть осуществлено, например, в договоре о комплексном развитии территории. См.: ст. 68 ГрК РФ.

Дополнительно подчеркнем, что эффективное применение п. 3 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ осложняется отсутствием на законодательном уровне инструментов контроля над административным усмотрением органов публичной власти при выделении этапов развития территории.
Иными словами, в настоящее время нельзя исключать риск утверждения документации по планировке территории, предусматривающей создание всего массива необходимых инфраструктурных объектов "вперед" жилой застройки. Это может негативно сказаться на рентабельности многих проектов жилищного строительства, учитывая отсутствие законодательных механизмов компенсации затрат застройщиков на содержание созданной ими инфраструктуры до момента ее передачи публично-правовому образованию <17>.
--------------------------------
<17> В Постановлении Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Авиационная компания "Полет" и открытых акционерных обществ "Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр" делается вывод о том, что выполнение коммерческими организациями обязанностей публичного характера за собственный счет не согласуется с основной целью их деятельности и при отсутствии механизма возмещения понесенных ими расходов приводит к неправомерному ограничению указанных прав. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2011 г. N 29-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Авиационная компания "Полет" и открытых акционерных обществ "Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр" // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 397.

С учетом изложенного действующее градостроительное регулирование в части подготовки и утверждения документации по планировке территории не создает необходимых стимулов для осуществления создания инфраструктуры частными лицами за счет собственных средств.

3.3 Создание инфраструктуры и условные виды разрешенного использования

В ст. 39 ГрК РФ регламентирован порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - УРВИ).
По мнению Г.А. Гаджиева, институт УРВИ служит средством достижения динамичного условного начала в политике градостроительного регулирования (в части внесения оперативных изменений в отношении определенных участков сообразно насущной потребности) <18>.
--------------------------------
<18> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 марта 2017 г. N 10-П.

Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал правовую позицию о том, что любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства, в силу которого различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели <19>. Считаем, что сам по себе институт УРВИ обеспечивает реализацию этой правовой позиции Конституционного Суда РФ, позволяя учесть объективные различия, свойственные городской среде, при наличии формализованной процедуры получения разрешения на УРВИ.
--------------------------------
<19> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 26 марта 2020 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 части 2 статьи 30 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Е.С. Горяева" // СЗ РФ. 2020. N 15 (часть IV). Ст. 2432; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 2 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в редакции статьи 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и жалобой граждан М.Ш. Орлова, Х.Ф. Орлова и З.Х. Орловой" // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.

На первый взгляд логичным представляется стимулирование создания инфраструктуры за счет внебюджетных средств с применением следующей правовой конструкции: при разработке документа градостроительного зонирования - правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) - отнести объекты, строительство которых объективно требует создания объектов инфраструктуры (например, многоквартирные жилые дома), к УРВИ.
В качестве же условия получения разрешения на УРВИ прописать принятие на себя субъектом градостроительной деятельности обязательств по созданию объектов инфраструктуры. Вместе с тем возможность реализовать эту правовую конструкцию de lege lata отсутствует, имеется в виду, что ГрК РФ не регламентирует возможность определения условий выдачи разрешения на УРВИ. Принимая во внимание изложенное, согласимся с Э.К. Трутневым, отмечающим необходимость внесения изменений в ГрК РФ, позволяющих развернуть содержание института УРВИ таким образом, что условием для освоения новых территорий может быть наличие соответствующих правовых гарантий относительно строительства объектов инфраструктуры <20>.
--------------------------------
<20> См.: Трутнев Э.К. Градорегулирование: правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М.: Институт экономики города, 2019. С. 645.

3.4. Создание инфраструктуры и отсроченные виды разрешенного использования

Представляется интересным проанализировать федеральную инициативу, призванную стимулировать создание инфраструктуры за счет внебюджетных средств через введение в российское регулирование аналога хорошо известных американскому праву <21> институтов условного, контрактного зонирования.
--------------------------------
<21> См. подробнее: URL: https://ir.lawnet.fordham.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=4866&context=flr (дата обращения: 15.03.2021); https://repository.uchastings.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2232&context=hastings_law_journal (дата обращения: 15.03.2021).

Проект федерального закона N 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)" <22> (далее - законопроект) предусматривает введение в российское право института отсроченных видов разрешенного использования <23>. Земельные участки в соответствии с этими видами разрешенного использования могут осваиваться только после истечения определенного срока или при наступлении определенных условий <24>.
--------------------------------
<22> URL: http://sozd.parliament.gov.ru/bill/496293-7 (дата обращения: 24.10.2018).
<23> Подробный анализ этого законопроекта был осуществлен Г.А. Волковым. См.: Волков Г.А. О совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков // Экологическое право. 2019. N 1. С. 13 - 19.
<24> Среди которых: достижение определенных показателей развития территории, выполнение требований к наличию определенных объектов в границах территориальной зоны, применительно к которой установлен такой регламент.

Таким образом, при принятии законопроекта появится нормативная основа для того, чтобы обеспечивать синхронизацию создания объектов инфраструктуры с началом осуществления освоения земельных участков с определенными видами разрешенного использования (например, для жилой застройки). Более того, положения законопроекта стимулируют субъектов градостроительной деятельности не ждать создания объектов инфраструктуры в рамках реализации государственных программ (т.е. за счет средств бюджета), а самим осуществить их строительство в целях получения скорейшего доступа к наиболее выгодным для себя видам разрешенного использования. законопроект также направлен на повышение эффективности создания инфраструктуры. Она достигается за счет того, что положения законопроекта позволяют обусловливать возможность использования земельного участка в соответствии с отсроченным видом разрешенного использования не в связи с принятием на себя частным лицом обязательств по созданию инфраструктуры, а с наступлением факта ее непосредственного создания. Иными словами, обеспечивается повышенный уровень гарантий для граждан, проживающих на территории (в части предотвращения инфраструктурного дефицита) <25>.
--------------------------------
<25> Исключается возможность возникновения ситуаций, при которых недобросовестный застройщик впадает в банкротство, построив все жилые дома и продав квартиры, но не приступив к созданию инфраструктуры, обещанной публично-правовому образованию. То есть законопроект обеспечивает контроль над созданием инфраструктуры "ex ante".

4. О механизмах обеспечения создания инфраструктуры за счет внебюджетных источников на уровне градостроительного регулирования городов федерального значения

Исследуем опыт городов федерального значения <26> по вопросу стимулирования частных лиц к созданию инфраструктуры за счет собственных средств через градостроительное регулирование.
--------------------------------
<26> Сразу же обратим внимание на то, что применительно к Севастополю соответствующее регулирование не удалось обнаружить. Выбор регулирования городов федерального значения в качестве предмета исследования обусловлен их значением как центров социально-экономического и культурного развития. См. подробнее: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 10-П.

В Санкт-Петербурге на уровне ПЗЗ предусматривается, что жилые дома, а также гостиницы, в которых более 10% номеров/апартаментов имеют зоны, предназначенные для приготовления пищи, размещаются при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки с определенными видами разрешенного использования (в частности, школами, детскими садами, поликлиниками). Эта возможность обеспечения подтверждается в том числе на основании: утвержденной адресной инвестиционной программы (т.е. когда создание объекта фактически планируется за счет средств городского бюджета); документа, подтверждающего обязательства инвестора по изданию таких объектов (например, договора о комплексном развитии территории) <27>.
--------------------------------
<27> См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга". Пункт 1.2.9 приложения N 7 // СПС "КонсультантПлюс".

Соответственно, лица, не желающие "откладывать" освоение территории, пока необходимые инфраструктурные объекты будут созданы "за бюджетный счет", оказываются вынуждены привлекать собственные средства в создание инфраструктуры.
Представляется, что такому регулированию свойственны следующие недостатки. Во-первых, оно ограничено исключительно объектами социальной инфраструктуры (т.е. его применение не позволяет обеспечить жилую застройку объектами транспортной, инженерной инфраструктур).
Во-вторых, небесспорным представляется сам факт того, что фактическая регламентация инфраструктурной обеспеченности территории осуществляется на уровне ПЗЗ - документа градостроительного зонирования (гл. 4 ГрК РФ). Считаем, что в условиях существующего регулирования ПЗЗ направлены исключительно на определение правового режима земельных участков, осуществляя установление допустимых нормативов строительной деятельности в той или иной территориальной зоне <28>.
--------------------------------
<28> См. подробнее: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 10-П.

Как отмечал О.И. Крассов, градостроительное зонирование - основной правовой инструмент, на основании которого должен определяться правовой режим некоторых категорий земель, прежде всего земель населенных пунктов <29>. Таким образом, вопрос стимулирования частных лиц к созданию инфраструктуры не входит в предмет регулирования ПЗЗ.
--------------------------------
<29> См.: Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 197.

Э.К. Трутневым высказана позиция относительно неправомерности включения в градостроительные регламенты территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (в настоящее время - комплексному развитию территории) <30>, показателей инфраструктурной обеспеченности. Полностью разделяя позицию ученого, сделаем вывод о том, что институт градостроительного зонирования не должен "брать на себя" несвойственные ему функции. Недопустимо возникновение ситуаций, при которых правообладатели недвижимости при определении возможностей ее использования оказываются "связаны" принятием административных решений, констатирующих тот или иной уровень инфраструктурной обеспеченности территории <31>. Более того, обратим внимание на то, что положения ПЗЗ Санкт-Петербурга направлены на обход уже упоминавшихся нами требований ГрК РФ, согласно которым перечень документов, предоставляемых застройщиком при подаче заявления на выдачу разрешения на строительство (ввод объекта в эксплуатацию), является исчерпывающим.
--------------------------------
<30> См.: Трутнев Э.К. Вопросы о содержании N 373-ФЗ - "закона о комплексном развитии территорий". URL: https://urban.hse.ru/discussion_trutnev_123 (дата обращения: 16.03.2021).
<31> Как пишет Э.К. Трутнев, "недопустимо возникновение ситуации, "когда правовой режим использования объектов недвижимости определяется не формализованными зональными предустановлениями ПЗЗ, а точечными, "по случаю" принимаемыми административными решениями". См.: Трутнев Э.К. Градорегулирование: правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. С. 54.

Сказанное, впрочем, не означает, что градостроительное зонирование не может выступать инструментом стимулирования частных лиц к созданию объектов инфраструктуры, в рамках развития поэтапного внедрения концепции инклюзивного градостроительного регулирования <32>, что подтверждается, в частности:
- зафиксированными на уровне ГрК РФ целями градостроительного зонирования (одной из которых является создание условий для привлечения инвестиций - п. 4 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ);
- опытом родины этого института (США), где институт градостроительного зонирования "прошел путь" от признания его конституционности как инструмента регулирования землепользования в 1926 г. - евклидово зонирование (euclidean zoning) <33> - до появления таких форм, как: контрактное зонирование (contract zoning), условное зонирование (conditional zoning), стимулирующее зонирование (insective zoning), содействующих в том числе достижению обеспеченности территории инфраструктурой.
--------------------------------
<32> См. подробнее: URL: https://clck.ru/TnWhe (дата обращения: 16.03.2021).
<33> Получило свое название в честь знаменитого решения Верховного Суда США по делу Village of Euclid v. Ambler Realty Co. См. подробнее: URL: https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/272/365 (дата обращения: 16.03.2021).

В Москве проблема необходимости привлечения внебюджетных средств в создание инфраструктуры была решена следующим образом: на уровне Постановления Правительства Москвы (далее - Постановление) появилось указание на то, что если для строительства (реконструкции) или эксплуатации объекта требуется создание инфраструктуры, то оно обеспечивается лицом, осуществляющим их за счет собственных средств <34>.
--------------------------------
<34> См.: Постановление Правительства Москвы от 18 ноября 2014 г. N 671-ПП "О строительстве объектов транспортной и социальной инфраструктуры при реализации проектов строительства (реконструкции) объектов капитального строительства на территории города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. N 65.

Это лицо также осуществляет безвозмездную передачу созданной инфраструктуры в публичную собственность. По нашему мнению, представляется неоднозначной ситуация, при которой публичный субъект, практически полностью отказываясь от своей функции по созданию инфраструктуры, принуждает частных лиц к ее созданию с последующей безвозмездной передачей <35>.
--------------------------------
<35> См.: Арсеньев А. Национализация по-московски // Вызывает антирес законодательный процесс: как у вас там забирают с возмещеньем али без? URL: https://zakon.ru/blog/2014/12/17/nacionalizaciya_pomoskovski_vyzyvaet_antireszakonodatelnyj_processkak_u_vas_tam_zabirayuts_vozmeshh (дата обращения: 16.03.2021).

Согласно п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ <36> обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков <37>. Такой закон к настоящему моменту не принят. Вместе с тем даже отклоненный Государственной Думой РФ проект федерального закона "Об основах национализации в Российской Федерации" в число основных принципов национализации включал ее осуществление на возмездной основе с предварительным и равноценным возмещением стоимости имущества и других убытков, причиненных собственнику в результате национализации <38>.
--------------------------------
<36> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<37> Согласно проекту федерального закона N 47538-6/5 "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации" национализация не допускается без предварительного полного возмещения убытков собственникам имущества, а лица, утратившие указанные права на национализированное имущество, вправе требовать от Российской Федерации возмещения причиненных им убытков. См.: Повестка заседания Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 6 декабря 2019 г. URL: http://privlaw.ru/povestka-47/ (дата обращения: 16.03.2021).
<38> См.: проект федерального закона N 388113-7 "Об основах национализации в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

К недостаткам Постановления также можно отнести то, что оно не определило, в отношении каких именно объектов инфраструктуры надлежит его применять <39>, что порождает правовую неопределенность: лицо, создающее объект, не может быть абсолютно уверено в том, что оно не будет вынуждено нести дополнительные затраты на инфраструктуру.
--------------------------------
<39> См. подробнее: Савина С.В. Новеллы правового регулирования отношений по участию в долевом строительстве: дополнительные ограничения, новые возможности или компромисс? // Закон. 2017. N 1. С. 136 - 146.

Эффективность создания инфраструктуры в Москве обеспечивается также посредством интеграции в проекты планировки территории планов их реализации <40>. Таким образом, обеспечивается корреляция между этапами развития территории и объемами денежных средств, которые необходимы для реализации мероприятий в составе таких этапов, с указанием субъектов, финансирующих осуществление таких мероприятий.
--------------------------------
<40> Эти планы включают в себя: пояснительную записку с укрупненным расчетом затрат на реализацию проектных решений и оценкой их экономической эффективности, предложения по этапам (очередности) реализации проектных решений, ориентировочные затраты на реализацию проекта планировки территории с указанием этапов и источников финансирования. См.: Постановление Правительства Москвы от 30 апреля 2019 г. N 449-ПП "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве". Пункт 3.3.8 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2019. N 26.

5. Заключение

По результатам написания настоящей статьи могут быть сделаны следующие выводы.
Существующее на федеральном уровне градостроительное регулирование не позволяет обеспечить эффективное привлечение средств частных лиц в создание инфраструктуры. Кроме того, оно не обеспечивает должным образом регламентацию этапности развития территории, что может привести к возникновению ситуаций, при которых создание объектов жилой застройки опережает создание объектов инфраструктуры.
На уровне градостроительного регулирования городов федерального значения предпринимаются попытки вовлечения частных лиц в создание инфраструктуры через градостроительную документацию, требующие, на наш взгляд, дополнительного изучения.
Полагаем, что разработка механизмов привлечения частных лиц в создание объектов инфраструктуры является необходимой для обеспечения реализации национальной цели "комфортная и безопасная среда для жизни" и требует:
- совершенствования института выдачи разрешений на УРВИ (в части предоставления публичной власти полномочий определять условия выдачи таких разрешений);
- интеграции в проекты планировки территории планов их реализации (через корректировку содержания таких проектов на уровне ГрК РФ);
- принятия законопроекта, регламентирующего институт отсроченных видов разрешенного использования;
- постепенного внедрения в российское законодательство концепции инклюзивного градостроительного регулирования.

Литература

1. Арсеньев А. Национализация по-московски // Вызывает антирес законодательный процесс: как у вас там забирают с возмещеньем али без? / А. Арсеньев // Zakon.ru. 2014. 17 декабря.
2. Волков Г.А. О совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков / Г.А. Волков // Экологическое право. 2019. N 1. С. 13 - 19.
3. Градорегулирование: основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости / руководитель авторского коллектива Э.К. Трутнев. Москва: Институт экономики города, 2008. 291 с.
4. Зарипов В. Что-то, что мы давно и хорошо знаем / В. Зарипов // Zakon.ru. 2018. 30 января.
5. Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография / О.И. Крассов. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2014. 399 с.
6. Обзор зарубежного опыта инклюзивного градостроительного регулирования / Э. Трутнев, Т. Полиди, М. Сафарова. Москва: Институт экономики города, 2017. 49 с.
7. Савина С.В. Новеллы правового регулирования отношений по участию в долевом строительстве: дополнительные ограничения, новые возможности или компромисс? / С.В. Савина // Закон. 2017. N 1. С. 136 - 146.
8. Трутнев Э.К. Вопросы о содержании N 373-ФЗ - "закона о комплексном развитии территорий" / Э.К. Трутнев // Высшая школа урбанистики имени А.А. Высоковского. URL: https://urban.hse.ru/discussion_trutnev_123 (дата обращения: 16.03.2021).
9. Трутнев Э.К. Градорегулирование: правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок / Э.К. Трутнев. Москва: Институт экономики города, 2019. 682 с.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.




25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.




20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.




10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.




3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.



В центре внимания:


Особенности банкротства строительных компаний (Мамонт О.В.)

Дата размещения статьи: 24.12.2021

подробнее>>

Инструменты градостроительного законодательства, обеспечивающие создание инфраструктуры за счет внебюджетных средств (Башарин А.В.)

Дата размещения статьи: 01.12.2021

подробнее>>

Развитие градостроительного законодательства России в части регулирования договорных отношений (Болтанова Е.С.)

Дата размещения статьи: 27.11.2021

подробнее>>

Споры по качеству строительства индивидуальных домов и советы юристам (Гайдин Д.)

Дата размещения статьи: 23.08.2021

подробнее>>

Нарушение сроков строительства домов. Обзор спорных ситуаций (Хлебников П., Тархов А.)

Дата размещения статьи: 18.08.2021

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2022
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.