Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Положительные и отрицательные стороны законодательства о благотворительной деятельности в Российской Федерации (Кожевников О.А.)

Положительные и отрицательные стороны законодательства о благотворительной деятельности в Российской Федерации (Кожевников О.А.)

Дата размещения статьи: 31.08.2012

Правовое регулирование социальной политики государства и вовлечение в нее различных институтов предпринимательства, гражданского общества и др. заинтересованных субъектов относится к числу наиболее актуальных проблем современного права и общественной жизни. Ведущие ученые отмечают, что от уровня правового обеспечения социальной политики государства и поиска ее оптимизации и повышения эффективности во многом зависит уровень социальных взаимодействий, развитие человеческих потребностей в современном индустриальном обществе.
Одной из важнейших целей социального государства является сглаживание социального неравенства, преодоление его крайних форм. Способы, применяемые государством для достижения этой цели, различны. Ими могут быть: социальные коррективы, вносимые в правовые отношения (например, с помощью трудового права); государственное вмешательство в общественные отношения (охрана труда, надзор за воспитанием и т.п.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование цен, развитие системы государственного здравоохранения, образования и т.д.) и др.
Статья 7 Конституции РФ характеризует Российское государство как социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В рамках реализации этой политики, в соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации в России, поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3).
В рамках принятых государством обязательств по поощрению благотворительности в РФ принят и действует в указанной сфере Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Данный Федеральный закон уже более 15 лет действует и устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в Российской Федерации. Довольно внушительный срок действия Федерального закона объясняется довольно удачным построением его структуры и содержания. Остановимся на наиболее важных и проверенных временем нормах упоминаемого Закона.
Статья 1 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" четко устанавливает существенные, я бы сказал, основные отличительные признаки благотворительной деятельности в РФ.
Во-первых, благотворительная деятельность основана исключительно на принципе добровольности. Это означает, что граждане и юридические лица только добровольно, выражая свою волю и желание, занимаются благотворительной деятельностью либо воздерживаются от ее осуществления. Никто не может быть принужден к осуществлению указанного вида деятельности.
Во-вторых, благотворительную деятельность могут осуществлять как граждане, так и юридические лица, при этом законодатель не делает различия между коммерческими и некоммерческими организациями. С учетом правового положения некоммерческих организаций очевидно, что для них эта деятельность может быть основной, в то время как для коммерческих организаций основная цель - все же получение прибыли.
В-третьих, квалифицирующим признаком благотворительной деятельности является ее бескорыстность. Необходимо обозначить, что действующая редакция Закона под бескорыстностью понимает не только оказание поддержки на безвозмездной, но и льготной основе. Таким образом, включение словосочетания "на льготных условиях" несколько исказило первоначальное этимологическое значения понятия "бескорыстность".
В-четвертых, законодатель определил неограниченный круг форм, в которых в соответствии с комментируемым Законом может осуществляться благотворительная деятельность, назвав лишь самые распространенные из них:
- передача имущества. При этом, с учетом положений п. 2 ст. 38 Налогового кодекса РФ и ст. 128 Гражданского кодекса РФ, в понятие имущества в комментируемой статье Закона следует вкладывать все объекты гражданских прав, включая деньги и ценные бумаги;
- выполнение работ, предоставление услуг. Раскрытию указанных форм благотворительной деятельности способствуют положения п. п. 4 и 5 ст. 38 Налогового кодекса РФ, где даны понятия работы и услуги для целей налогообложения.
Под реализацией работ, услуг, как следует из содержания п. 1 ст. 39 Налогового кодекса РФ, понимается передача на возмездной основе результатов работ, выполненных одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому лицу, а в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, и на безвозмездной основе;
- иные виды поддержки.
Необходимо отметить, что для квалификации деятельности индивидов и юридических лиц как благотворительной необходимо наличие всех вышеперечисленных квалифицирующих признаков.
Еще одним удачным примером юридической техники изложения Закона является ст. 6 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", которая устанавливает понятие благотворительной организации и ее обязательные признаки. Так, в соответствии с указанной статьей организация для получения статуса "благотворительная организация" должна обладать следующими признаками:
- она должна быть некоммерческой. Законодательно деление организаций на коммерческие и некоммерческие закреплено в ст. 50 части первой Гражданского кодекса РФ. В соответствии с указанной статьей юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Кроме того, ст. 7 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ определяет организационно-правовые формы благотворительных организаций. Следует сразу отметить, что указанный в статье перечень форм благотворительных организаций не является исчерпывающим;
- она должна быть неправительственной (негосударственной и немуниципальной) организацией. Структура российского законодательства о некоммерческих организациях построена таким образом, что к некоммерческим организациям с точки зрения гражданского законодательства отнесены объединения, где инициатором создания некоммерческой организации выступают не индивиды и их объединения, а государство в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Однако такие организации с позиций Европейского суда по правам человека могут считаться объединениями и не являются некоммерческими для целей ст. 11 Европейской конвенции о защите прав и свобод человека или других международных норм. Европейский суд рассматривает такие организации, действующие в рамках публичного права и не подпадающие под защиту ст. 11 или других гарантий свободы объединений <1>. Аналогичный взгляд сложился и на такие организации, как производственные советы, которые согласно трудовому законодательству должны быть созданы для регулирования участия персонала в управлении на рабочем месте; это - единственное основание, на котором происходит объединение его членов, и обязательности подобного объединения достаточно, чтобы соответствующие органы не подпадали под защиту ст. 1115;
--------------------------------
<1> См., напр.: дело Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium от 23 июня 1981 г. (оспаривалась обязанность принадлежать к организации, которая должна была вести официальный список практикующих врачей) и OVR v Russia, решение о приемлемости от 3 апреля 2001 г. (оспаривалось требование принадлежать к региональной нотариальной конторе под угрозой потери права практиковать в качестве частного нотариуса). Таков же был подход Европейской комиссии к жалобам N 13750/88A and Others v Spain, 66 DR 188 (1990), N 8734/79 Barthold v. Federal Republic of Germany, 26 DR 145 (1981 г.), N 14331/88 и 14332/88 Revert and Legallais v. France, 62 DR 309 (1989 г.), связанным с обязательностью членства в организациях, созданных в соответствии с законодательством для регулирования деятельности юристов, ветеринаров, архитекторов. С тех же позиций рассматривалась жалоба N 14596/89 Weiss v. Austria, 71 DR 158 (1991).

- это организация, созданная для реализации определенных целей. Так, благотворительная деятельность может осуществляться в целях социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы;
- деятельность организации направлена на благотворительность и осуществляется только в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц.
Весьма показательным является тот факт, что действующий в РФ Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" содержит запрет органам государственной власти и местного самоуправления, а также государственным и муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям выступать учредителями благотворительных организаций, тем самым соблюдается неправительственный (негосударственный и немуниципальный) характер благотворительной организации и благотворительной деятельности. Кроме того, органы публичной власти, государственные и муниципальные предприятия и учреждения имеют отличные от благотворительной деятельности цели создания и деятельности, что не позволяет им выступать учредителями благотворительных организаций.
Несмотря на множество положительных с точки зрения права моментов в анализируемом Законе, в нем, к сожалению, есть и существенные недостатки, которые вполне могут устранить законодатели и которые могут в той или иной степени негативно влиять на правоприменительную практику. В качестве примера можно привести положения п. 2 ст. 9 анализируемого Закона, которая устанавливает исключение из указанного правила, согласно которому благотворительная организация может использовать в качестве своего местонахождения (юридического адреса) место жительства гражданина.
Место нахождения юридического лица имеет важное значение для правильного применения к нему законодательства РФ, актов органов публичной власти, предъявления исков, исполнения обязательств, выбора подсудности и др. Под местом нахождения юридического лица понимается место нахождения постоянно действующего исполнительного органа, по которому с юридическим лицом осуществляется связь.
По общему правилу не разрешается регистрация юридических лиц по адресу жилого помещения, поскольку согласно п. 3 ст. 288, п. 2 ст. 671 ГК РФ жилое помещение может использоваться только для проживания граждан.
Полагаем, что закрепленное в п. 2 ст. 9 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" исключение связано с нерасторопностью законодателя и неприведением указанных положений в соответствие с требованиями ГК РФ, Жилищного кодекса РФ и ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Действующая редакция Гражданского кодекса РФ не содержит понятие юридического адреса. Пункт 2 ст. 54 ГК РФ определяет место нахождения юридического лица, которым является место его государственной регистрации. В свою очередь, государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Лишь государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства.
В форме заявления о государственной регистрации некоммерческой организации как юридического лица, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2006 N 212, имеется лишь указание на адрес (место нахождения) некоммерческой организации.
В соответствии со ст. 17 Жилищного кодекса РФ жилое помещение предназначено для проживания граждан. Допускается использование жилого помещения лишь для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение.
Еще одним примером "коллизии" норм Закона о благотворительной деятельности и иных равных по юридической силе нормативно-правовых актов российского законодательства являются положения п. 2 ст. 13 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Указанный пункт определяет возможность создания российской благотворительной организацией филиалов и открытие представительств на территориях иностранных государств. В указанном случае благотворительные организации должны руководствоваться законодательством этих государств, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Указанное положение противоречит положениям ст. 5 Федерального закона "О некоммерческих организациях", которая не предусматривает возможности создания некоммерческими организациями своих обособленных структурных подразделений за рубежом. Полагаем, что в данном случае совершенно очевидно, что положения Закона о благотворительной деятельности должны быть приведены в соответствие с требованиями Федерального закона "О некоммерческих организациях", либо в последнем должны быть указаны возможности исключения действия его положений, "если иное указано в законе".
В заключение также хотелось бы обратить внимание на положения п. 4 ст. 20 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Положение указанного пункта предусматривает более "мягкий" механизм экономической ответственности благотворительных организаций за нарушение требований, установленных ст. 12 Закона для предпринимательской деятельности благотворительных организаций. Ответственностью в этом случае будет взыскание в доход местного бюджета по месту нахождения благотворительной организации всех средств, полученных благотворительной организацией от такой деятельности, и они подлежат использованию на благотворительные цели в порядке, определяемом муниципальными органами социальной защиты. Существенным недостатком редакции указанной статьи является указание на муниципальные органы социальной защиты.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии со ст. 34 указанного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вопросы местного значения определены в главе 3 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Среди перечисленных вопросов нет вопросов социальной защиты, указанные вопросы в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством входят в компетенцию РФ и субъектов РФ в лице их государственных органов. В силу ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем органы местного самоуправления не вправе решать вопросы социальной защиты и организовывать муниципальные органы социальной защиты, кроме случаев делегирования им государственных полномочий в указанной сфере в порядке, установленном ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что п. 4 ст. 20 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" также нуждается в существенной корректировке с учетом действующих норм бюджетного законодательства и Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003. Применение указанной статьи фактически невозможно уполномоченными органами государственной власти, ввиду того что указанные взыскания не предусмотрены в качестве доходов бюджетов муниципальных образований, а также отсутствием в муниципальных образованиях именно муниципальных органов социальной защиты.
Статья 2 Конституции РФ рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью. Вместе с тем для построения демократического правового и социального государства недостаточно зафиксировать норму в Конституции РФ, важно принять все необходимые меры, чтобы ее выполнение было подкреплено системой гарантий. Одной из таких гарантий, безусловно, является наличие системы правовых норм, которые бы выполняли свое предназначение - единообразное, непротиворечивое регулирование общественных отношений.
Осуществление благотворительной деятельности является, с одной стороны, формой реализации права индивида самостоятельно или коллективно на участие в решении различных социальных задач в обществе и государстве, с другой стороны - благотворительная деятельность сама имеет свою направленность на социально-нуждающихся индивидов. Именно поэтому так важно, чтобы правовое регулирование благотворительной деятельности и благотворительных организаций, ее осуществляющих, было наиболее полным, непротиворечивым в системе законодательства РФ, а для этого органы законодательной власти и уполномоченные органы исполнительной власти должны своевременно осуществлять мониторинг и принимать меры по исключению противоречий и несогласованности норм права.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Москва, Московская область
+7 (499) 703-46-28
Санкт-Петербург, Ленинградская область
+7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

27 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1120504-7 "О внесении изменений в статьи 927 и 938 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"

В соответствии с международными соглашениями с 22 августа 2021 г. должно быть разрешено коммерческое присутствие иностранных страховых организаций путем создания филиалов на территории России. Цель законопроекта - исполнение обязательств Российской Федерации в рамках членства в ВТО, путем создания сопоставимых условий деятельности страховщиков на территории Российской Федерации, а также расширение перечня страховых услуг и их доступности.

22 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1116818-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и ст. 45 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Цель законопроекта - расширение доступа к участию в закупках субъектам малого и среднего бизнеса, с возможностью предоставить банковские гарантии в качестве обеспечения заявки на участие в конкурентной закупке с участием субъектов МСП или обеспечения исполнения договора, заключенного по результатам таких закупок, выданные банками, включенным в перечень, предусмотренный статьей 45 Закона № 44-ФЗ.

15 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1112339-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"

Цель законопроекта - создание единой системы управления арестованным, конфискованным, а также иным изъятым имуществом, подлежащим обращению в собственность государства в соответствии с законодательством. Законопроектом предусматривается применение электронной формы торгов, а также, реализация имущества на единых электронных площадках, отобранных Правительством РФ, где путем проведения электронных аукционов реализуется конфискованное и иное обращенное в собственность государства имущество.

10 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1109512-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства и устранения правовых пробелов в сфере регулирования распространения социальной рекламы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Предлагаемые изменения предоставят некоммерческим организациям инструменты рекламного продвижения своих инициатив и позволят оптимальным способом информировать о своей деятельности в сети "Интернет".

3 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1105153-7 "О внесении изменений в статьи 38 и 86 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Цель законопроекта - установление полномочий Правительства РФ с сфере определения порядка изъятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за обращением медицинских изделий, фальсифицированных, недоброкачественных или контрафактных медицинских изделий, не являющихся вещественными доказательствами по уголовным либо административным делам.

В центре внимания:

Управление арестованным и конфискованным имуществом: проблемы и пути их разрешения (Зяблина М.В., Великая Е.В.)