Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации (Чертков А.Н., Азаров Д.В.)

Правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации (Чертков А.Н., Азаров Д.В.)

Дата размещения статьи: 12.03.2014

Основы осуществления регионального парламентского контроля находят нормативное закрепление прежде всего непосредственно в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации. Соответствующие нормы наиболее характерны для конституций республик в составе Российской Федерации. В частности, нормы о парламентском контроле содержатся в пункте 4 ст. 68 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. от 6 июня 2012 г.) <1>, пункте 3 ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. N 28-РЗ (в ред. от 10 июля 2013 г.) <2>, пункте "ш" ст. 84 Конституции Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. <3>. В ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания <4>. Вероятно, детализация связана с попыткой обеспечить дополнительные гарантии осуществления контрольных полномочий законодательных органов субъектов Федерации.
--------------------------------
<1> Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16.
<2> Кабардино-Балкарская правда. 2006. 29 авг.
<3> Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики 1995 - 1999 гг. Ч. 1.
<4> Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003. С. 349.

Региональными законами в ряде случаев регулируются различные виды парламентского контроля, наиболее часто - за исполнением законов <5>. В части субъектов Федерации действуют законы, в которых урегулированы отдельные формы регионального парламентского контроля, в частности процедура депутатского запроса <6>. Разумеется, нормы о парламентском контроле содержатся в законах, регламентирующих деятельность регионального парламента <7>. Соответствующее регулирование можно встретить и в законах, регулирующих статус депутата регионального парламента <8>.
--------------------------------
<5> Например, Закон Чукотского автономного округа от 29 мая 2006 г. N 3 51-ОЗ "О порядке осуществления Думой Чукотского автономного округа контроля за соблюдением и исполнением Законов Чукотского автономного округа" // Ведомости. 2006. 2 июня; Закон Калужской области от 13 февраля 2006 N 171-ОЗ "О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением Законов Калужской области" (в ред. от 29 декабря 2008 г.) // Весть. 2006. N 49. 15 февр.; Закон Брянской области от 29 декабря 2007 N 182-З "О контроле за исполнением законов Брянской области" // Информационный бюллетень "Официальная Брянщина". 2007. N 18.
<6> Закон города Москвы от 22 ноября 1995 N 24 "О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса" (в ред. от 6 декабря 2006 г.) / Ведомости Московской Думы. N 2. 1996; Закон Санкт-Петербурга от 6 марта 2013 г. N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" (в ред. от 4 июля 2013 г.) / Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1997. N 9; Закон Республики Алтай от 6 февраля 2004 г. N 10-РЗ "О депутатском запросе депутата Республики Алтай" (в ред. от 30 марта 2012 г.) / Сборник законодательства Республики Алтай. 2004. N 15 (21) (январь). С. 136.
<7> В частности, в главе 4 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 г. N 110-РЗ "О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики" (в ред. от 10 июля 2013 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 2003. N 307. 17 дек.; главе 6 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2002 г. N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области" (в ред. от 13 марта 2013 г.) // Наше время. 2002. N 189 - 191. 27 сент.
<8> Например, пункт 3 ст. 1 Закона Республики Тыва от 13 июля 2005 г. N 982 ВХ-1 "О статусе депутатов Палаты представителей и Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва" (в ред. от 17 января 2011 г.) // Шын. 2005 г. 19 июля; статья 19 Закона Удмуртской Республики от 29 февраля 2008 г. N 1-РЗ "О статусе депутата Государственного Совета Удмуртской Республики" (в ред. от 8 июля 2013 г.) // Известия Удмуртской Республики. 2008. N 50. 18 апр.

Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комиссий и т.д. Самостоятельность в регулировании процедур своей деятельности - одна из гарантий автономности парламента, стабильности его положения в системе государственных органов и институтов политической системы общества, возможности действенного парламентского контроля. Исходя из представительной природы парламента, необходимо учитывать, что его состав меняется от созыва к созыву, в нем могут состоять более или менее влиятельные политические силы, оппозиционные руководителям органов исполнительной власти. Но именно состав представительных органов в наиболее адекватной степени отражает спектр политических интересов и пристрастий общества на каждом этапе развития российской государственности. Если принять идею о законодательном регулировании парламентских процедур, следует помнить, что в законотворческом процессе участвуют и иные ветви власти, которые могут оказать влияние на содержание парламентских процедур и даже на объем контрольных функций парламента <9>.
--------------------------------
<9> Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12. С. 2 - 6.

В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, предметом регулирования которых является механизм осуществления регионального парламентского контроля в целом (например, Сахалинская область, г. Санкт-Петербург) <10>. Но, по сути, и они не всегда охватывают все виды регионального парламентского контроля. Так, в статье 1 Закона Сахалинской области от 18 октября 2002 г. N 366 "О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы" (ред. от 2 ноября 2010 г.) предмет данного Закона сформулирован как определение форм осуществления контроля за исполнением законов Сахалинской области и нормативных правовых актов Сахалинской областной Думы. Механизм реализации контрольных функций Сахалинской областной Думы связан в основном именно с контролем за соблюдением законодательства. По существу, речь идет о регулировании лишь одного из видов регионального парламентского контроля - за соблюдением нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом.
--------------------------------
<10> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. N 2. Закон Сахалинской области от 18 октября 2002 г. N 366 "О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы" (ред. от 2 ноября 2010 г.) // Губернские ведомости. 2002. N 203 (1604). 23 окт.

Примером попытки более общего регулирования регионального парламентского контроля видится Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. N 687-81 "О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (ред. от 17 апреля 2008 г.). Контроль за соблюдением регионального законодательства определен более широко, чем в большинстве субъектов Российской Федерации. Во-первых, в него включен контроль за соблюдением Устава Санкт-Петербурга, во-вторых, - контроль за приведением в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов Санкт-Петербурга, а также правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с Законом сформирована постоянно действующая Контрольная группа Законодательного Собрания из шести депутатов, которая, помимо прочего, проводит слушания по поступившим сведениям о фактах коррупции в органах государственной власти Санкт-Петербурга. Но все же и в данном Законе отражены далеко не все виды и формы регионального парламентского контроля. В данном ключе развивается и законодательство субъектов Федерации о региональном парламентском контроле, принятое в последние годы (например, Закон Ненецкого автономного округа от 30 октября 2012 г. N 80-ОЗ "О Контрольных полномочиях Собрания депутатов Ненецкого автономного округа" <11>).
--------------------------------
<11> Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2012. N 34 (ч. 2).

Примером современного регулирования регионального парламентского контроля стал Закон Кировской области от 26 февраля 2013 г. N 262-ЗО "О Контрольной деятельности Законодательного Собрания Кировской области" <12>. Данный Закон действительно устанавливает формы и основные направления осуществления Законодательным Собранием Кировской области контрольной деятельности в целом.
--------------------------------
<12> Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2013. N 2 (146). Ст. 5179.

Законодательное Собрание непосредственно, а также через комитеты, созданные им, депутатов, в том числе фракции и рабочие группы, созданные в Законодательном Собрании, осуществляет контроль:
1) за соблюдением Устава Кировской области, соблюдением и исполнением законов Кировской области, постановлений Законодательного Собрания и иных нормативных правовых актов;
2) исполнением средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
3) выполнением программ социально-экономического развития области;
4) выполнением областной адресной инвестиционной программы;
5) соблюдением установленного порядка распоряжения и управления собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление области.
При этом Законодательное Собрание также осуществляет иные контрольные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами области. Закон уделяет внимание вопросам планирования контрольной деятельности, а также каждой форме осуществления регионального парламентского контроля. Очевидно, что в данном Законе речь идет о регулировании регионального парламентского контроля в целом. Вместе с тем Закон не свободен от общих недостатков регионального законодательства о парламентском контроле. В частности, происходит смешение форм и средств парламентского контроля, к формам контроля относят формы иных направлений деятельности парламента, например работу депутатов с избирателями.
Широкий круг нормативных источников регулирования парламентского контроля в субъектах Федерации, к сожалению, имеет и негативную сторону в виде несогласованности норм. Весьма распространена практика дублирования норм. Это характерно как в отношении копирования норм федеральных законов в региональном законодательстве (один из наиболее ярких примеров - законы субъектов, регулирующие порядок проведения парламентских расследований, принятые после 2005 г.), так и в отношении дублирования одной и той же нормы в различных актах одного субъекта Федерации.
В связи с рассматриваемыми проблемами высказывается мнение о необходимости принятия в каждом субъекте Российской Федерации специального законодательного акта о контрольной деятельности парламента. Более того, предлагается кодифицированный акт, который аккумулировал все разбросанные по различным источникам неупорядоченные нормы, регламентирующие парламентский контроль <13>. Необходимость систематизации правового регулирования парламентского контроля в субъектах Федерации не вызывает сомнений. Но систематизация далеко не всегда предполагает кодификацию. Правовые нормы о региональном парламентском контроле ни по объему, ни по характеру регулирования не могут претендовать на объединение в кодификационный акт.
--------------------------------
<13> Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного Федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Владивосток, 2004. С. 39; Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2008. С. 45.

Основными тенденциями изменения правового регулирования регионального парламентского контроля являются расширение конкретных полномочий законодательных органов субъектов Федерации при нечеткости последствий их реализации и ограничении базовых полномочий, прежде всего, выражения недоверия должностным лицам органов исполнительной власти, контроля над реализацией законов в действиях и решениях органов исполнительной власти.
Полагаем, что усиление регионального парламентского контроля связано с концептуальным определением его роли как ключевого элемента системы осуществления власти на региональном уровне. Контрольные полномочия осуществляются главным образом федеральными органами государственной власти (прокуратурой, судом, исполнительными органами и т.д.). При этом федеральный парламент - Федеральное Собрание, осуществляя аналогичные по существу, форме и процедурам законодательные полномочия, по сравнению с региональными законодательными органами имеет существенно большую сферу законодательного регулирования. Исходя из специфики разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, регулятивные полномочия сконцентрированы в основном на федеральном уровне. Оценка данной ситуации - тема иных исследований, которые предпринимались ранее и будут предприниматься впредь. Но в данных условиях контрольные полномочия региональных законодательных органов должны стать важным направлением реализации не только контрольной, но и представительной составляющей природы регионального парламента. Этого требует развитие как федеративных, так и демократических начал российского государства. Региональный парламентский контроль во многом позволяет реализовать контрольную функцию государства на региональном уровне осуществления государственной власти в максимальном приближении к гражданам. Отсюда позитивный потенциал взаимодействия парламентского и общественного контроля в регионах с учетом актуализации задачи по их развитию в современной России.
В целом необходимо существенно укреплять организационные основы регионального парламентского контроля, для чего было бы продуктивно предусмотреть возможность создания региональными законодательными органами постоянных специальных контрольных органов с закреплением за ними ряда правообязанностей в сфере анализа эффективности действия законодательства субъекта Федерации, а также мероприятий парламентского контроля. При этом результаты парламентского контроля следует сделать предметом публичного обсуждения с целью всестороннего информирования общественности о результатах контроля и реакции на них структур, чья деятельность стала объектом контроля.
Эффективности осуществления контрольных полномочий будет способствовать и развитие взаимодействия субъектов регионального парламентского контроля. Представительным органам субъектов Федерации предоставлены полномочия заключать соглашения о сотрудничестве с представительными органами других субъектов.
В целом законодательство субъектов Российской Федерации о региональном парламентском контроле отличается недостаточной полнотой и системностью. В целях преодоления данных недостатков целесообразным видится принятие в каждом субъекте специального закона о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта. В этой связи предлагаем авторскую концепцию соответствующего закона субъекта Федерации.
В специальном законе о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации необходимо определить правовую основу контрольной деятельности парламента, а также ее цели, задачи и принципы. Важно концентрированно и максимально подробно отразить контрольные полномочия законодательного органа в виде открытого перечня, определить организацию и обеспечение исполнения его контрольных полномочий, основы порядка их осуществления. Более подробно порядок осуществления каждого контрольного полномочия можно отразить в регламенте законодательного органа. Полагаем целесообразным законодательно закрепить вопрос инициативы осуществления контрольных полномочий законодательного органа, в том числе по обращению определенного числа граждан, проживающих в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Центральным вопросом законодательного регулирования видится широкое определение форм осуществления регионального парламентского контроля. Помимо общего открытого, но довольно подробного перечня таких форм продуктивно урегулировать и каждую форму в специальной статье регионального закона. Более подробно эти вопросы следует отразить в регламенте законодательного органа, в том числе, например, определив формы ответов на запросы парламента и парламентариев тех структур, чья деятельность стала объектом парламентского контроля. При этом по некоторым основным формам парламентского контроля возможно принятие специальных законов, в частности по парламентским расследованиям с обязательными отсылками на них в общем законе о парламентском контроле. Также нужны и отсылки к региональному бюджетному законодательству в части осуществления контроля в бюджетно-финансовой сфере. Следует урегулировать и вопрос о средствах осуществления парламентского контроля, т.е. что законодательный орган вправе делать при реализации парламентского контроля, каковы его права и т.д.
В организационном плане важно определить основы деятельности подразделений законодательного органа, его рабочих органов, депутатов и их объединений, прежде всего постоянного специализированного контрольного рабочего органа регионального законодательного органа. Продуктивно и упоминание о контрольно-счетном органе с отсылкой к специальному законодательству. Кроме того, к формам парламентского контроля относят и взаимодействие с некоторыми региональными структурами, прежде всего уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации, что также следует отразить в законе. Целесообразно включить в него и вопросы межрегионального сотрудничества в сфере парламентского контроля, а также планирования контрольной деятельности.
Ключевым видится закрепление вопросов ответственности за нарушения, выявленные в результате проведения контрольных мероприятий, а также за нарушения требований законодательства о парламентском контроле. В законе необходим и определенный минимум императивных норм, касающихся результатов парламентского контроля. Важным видится урегулирование вопросов обнародования таких результатов, а также их общественного обсуждения.
Таким образом, оптимальной реализацией субъектами Российской Федерации права на регламентацию регионального парламентского контроля видится его комплексное регулирование в конституции (уставе), специальном законе, отдельных нормах иных законодательных актов и актах, регулирующих внутренний порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности в регламентах. Предложенная концепция специального закона субъекта Российской Федерации о парламентском контроле обеспечит полноту и системность регулирования в рассматриваемой сфере с учетом предложенного рамочного установления основ регламентации регионального парламентского контроля в Федеральном законе N 184-ФЗ и ряде иных федеральных законов, в частности в Бюджетном кодексе РФ.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Москва, Московская область
+7 (499) 703-46-28
Санкт-Петербург, Ленинградская область
+7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

22 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1116818-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и ст. 45 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Цель законопроекта - расширение доступа к участию в закупках субъектам малого и среднего бизнеса, с возможностью предоставить банковские гарантии в качестве обеспечения заявки на участие в конкурентной закупке с участием субъектов МСП или обеспечения исполнения договора, заключенного по результатам таких закупок, выданные банками, включенным в перечень, предусмотренный статьей 45 Закона № 44-ФЗ.

15 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1112339-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"

Цель законопроекта - создание единой системы управления арестованным, конфискованным, а также иным изъятым имуществом, подлежащим обращению в собственность государства в соответствии с законодательством. Законопроектом предусматривается применение электронной формы торгов, а также, реализация имущества на единых электронных площадках, отобранных Правительством РФ, где путем проведения электронных аукционов реализуется конфискованное и иное обращенное в собственность государства имущество.

10 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1109512-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства и устранения правовых пробелов в сфере регулирования распространения социальной рекламы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Предлагаемые изменения предоставят некоммерческим организациям инструменты рекламного продвижения своих инициатив и позволят оптимальным способом информировать о своей деятельности в сети "Интернет".

3 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1105153-7 "О внесении изменений в статьи 38 и 86 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Цель законопроекта - установление полномочий Правительства РФ с сфере определения порядка изъятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за обращением медицинских изделий, фальсифицированных, недоброкачественных или контрафактных медицинских изделий, не являющихся вещественными доказательствами по уголовным либо административным делам.

30 января 2020 г.
Проект Федерального закона № 1103069-7 "О внесении изменения в статью 134 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"

Цель законопроекта - внесение в законодательство о банкротстве уточнения, согласно которому в рамках удовлетворения требований кредиторов второй очереди не могут быть взысканы иные платежи, кроме платежей по выплате выходных пособий и (или) оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности.