Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Административный процесс и административное судопроизводство: дискуссионные вопросы понимания и соотношения (Кононов П.И.)

Административный процесс и административное судопроизводство: дискуссионные вопросы понимания и соотношения (Кононов П.И.)

Дата размещения статьи: 12.07.2014

До настоящего времени в отечественной административно-правовой науке не прекращается начавшаяся еще в 60-е гг. прошлого столетия дискуссия о правовой природе, содержании и структуре административного процесса. Ученые-административисты так и не пришли пока к единой позиции по данному вопросу. Если обобщить существующие по этому вопросу точки зрения, то в целом их можно свести к следующим основным подходам.
1. Административный процесс - это деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание административного процесса, управленческая концепция) <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000. С. 239; Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 438; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. С. 203.

2. Административный процесс - это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений (узкое, юрисдикционное понимание административного процесса) <2>.
--------------------------------
<2> См., в частности: Масленников М.Я. Перспективы формирования правовой отрасли "Российское административно-процессуальное право" // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 14: Актуальные проблемы современного российского права. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2002. С. 90.

3. Административный процесс - это деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, т.е. административный процесс сводится только к административному судопроизводству (юстиционное, судебное понимание административного процесса) <3>.
--------------------------------
<3> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1998. С. 44 - 45; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2009. С. 694.

Правильным представляется первый, широкий подход к пониманию административного процесса, основоположником которого в российской административно-правовой науке по праву считается профессор В.Д. Сорокин. Заложенный в его научных трудах фундамент управленческой концепции административного процесса остается незыблемым и служит добротной основой для дальнейшего развития данной концепции в противовес юрисдикционному и юстиционному подходам к пониманию рассматриваемого процесса. Критикуя юрисдикционную концепцию административного процесса, В.Д. Сорокин отмечал, что она не учитывает того обстоятельства, что административный процесс происходит не от "совокупности" процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти, что у административного процесса иной "родитель" - исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам, функциям и т.д. государственных органов <4>. Говоря об административном судопроизводстве, В.Д. Сорокин указывал, что оно по определению не может быть процессом административным, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом <5>.
--------------------------------
<4> См.: Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2005. С. 465.
<5> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2008. С. 218.

Полностью разделяя изложенные в научных трудах В.Д. Сорокина принципиальные подходы к пониманию административного процесса, приведем дополнительную аргументацию в пользу таких подходов.
1. Почему нельзя сводить административный процесс только к деятельности органов публичного управления по разрешению административно-правовых споров и (или) дел об административных правонарушениях?
Сторонники узкого, юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса в обоснование своей позиции указывают на то, что юридический, в т.ч. административный, процесс не может возникать без спора, конфликта интересов. По их мнению, в любом процессе, в т.ч. в административном, должны обязательно присутствовать как минимум две спорящие стороны и арбитр, разрешающий их спор. Такие суждения представляются необоснованными в связи со следующим.
Во-первых, заужение объема юридического, в т.ч. административного, процесса и сведение его лишь к деятельности по разрешению юридических споров является искусственным и основано не на реальном содержании термина "процесс", а на сложившихся в советский период стереотипах юридического мышления, в силу которых процесс всегда ассоциировался с гражданским и уголовным судопроизводством. Напомним, что в то время административное судопроизводство "де-юре" не существовало.
В то же время из смысла самого термина "процесс" в его общем понимании вовсе не следует, что такой вид процесса, как юридический процесс, есть лишь деятельность по разрешению спорных, конфликтных ситуаций. Если понимать процесс как систему последовательно совершаемых действий, направленных на достижение определенного результата, а именно так он и может пониматься, то к юридическому процессу следует относить любую урегулированную нормами права деятельность компетентных правоприменительных органов по разрешению любых категорий юридических дел, как спорных, так и бесспорных. При таком подходе понятием "административный процесс" должны охватываться и такие виды административно-правовой деятельности, как государственная регистрация, выдача лицензий и разрешений, принятие в гражданство, предоставление земельных участков и т.п. Все перечисленные виды административной деятельности осуществляются в целях разрешения индивидуальных юридических дел и характеризуются стадийностью, т.е. обладают признаками юридического процесса. В частности, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляемая органами Росреестра, производится в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" последовательно по стадиям: прием документов на регистрацию; правовая экспертиза представленных документов; внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним; совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав - и тем самым представляет собой юридический процесс, результатом которого является разрешение индивидуального регистрационного дела. Предоставление компетентным органом публичной администрации физическому или юридическому лицу земельного участка для строительства объекта капитального строительства осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации также последовательно, в рамках определенных стадий: выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении выбранного земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решение о предоставлении земельного участка для строительства. Таким образом, и данная деятельность является не чем иным, как юридическим процессом, результатом которого является разрешение индивидуального земельного дела.
Никаких юридических препятствий для указанного широкого понимания административного процесса не усматривается.
Во-вторых, если следовать логике сторонников юрисдикционного подхода, то следует констатировать, что не является юридическим процессом и судопроизводство по некоторым категориям бесспорных юридических дел, рассматриваемых судами. К числу таких дел относятся, например, дела особого производства, в частности дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение. Эти дела являются бесспорными, в них участвует лишь одна сторона - заявитель, заинтересованный в установлении определенного юридического факта. Разве рассмотрение таких дел не является юридическим процессом? Кроме того, во многих случаях спор отсутствует и при рассмотрении других категорий судебных дел, например дел, связанных с исполнением судебных актов, в частности о приостановлении и прекращении исполнительного производства, об отсрочке или рассрочке исполнения судебного акта. Может отсутствовать спор и при рассмотрении судом дел в порядке искового производства, в частности, когда ответчик признает иск и согласен с требованием истца в полном объеме. При узком подходе к пониманию административного процесса следует также признать, что и производство по делу об административном правонарушении не является административным процессом, поскольку в соответствии с КоАП РФ стороной в этом производстве выступает только лицо, привлекаемое к административной ответственности. Сторона обвинения в данном производстве в процессуально-правовом смысле отсутствует. Между тем производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в том числе судом, практически все ученые-административисты относят к административному процессу.
Приведенные примеры показывают, что наличие юридического спора и двух спорящих сторон не является обязательным признаком юридического, а значит, в том числе и административного процесса.
2. Почему нельзя сводить административный процесс к административному судопроизводству?
Сторонники юстиционной, судебной концепции административного процесса отождествляют административный процесс с административным судопроизводством, а деятельность органов публичной администрации по разрешению подведомственных им административных дел, в т.ч. споров и дел об административных правонарушениях, административным процессом не признают. Приводимые в обоснование такого подхода доводы представляются несостоятельными в связи со следующим.
Во-первых, при рассмотрении доводов представителей судебной концепции административного процесса возникает вопрос о том, в чем состоит существенное, принципиальное отличие рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, судом от рассмотрения таких же споров административно-публичными органами. Например, Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы рассматривают дела, возбужденные по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, антимонопольного законодательства, законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, федеральный орган исполнительной власти по селекционным достижениям рассматривает споры по защите нарушенных интеллектуальных прав на селекционные достижения, Палата по патентным спорам рассматривает споры, связанные с регистрацией товарных знаков, знаков обслуживания и наименования мест происхождения товаров. Как показывает анализ соответствующих нормативных правовых актов, административная процедура рассмотрения перечисленными административно-публичными органами подведомственных им споров в целом идентична судебной процедуре рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений. По существу, названные органы являются квазисудебными органами административной юстиции. Так почему же их деятельность по разрешению соответствующих споров не может признаваться административным процессом, а аналогичная деятельность судов таковым является? Внятного и научно аргументированного ответа на данный вопрос сторонники отнесения к административному процессу только административного судопроизводства, к сожалению, не дают.
Во-вторых, если следовать логике представителей судебной концепции, нужно констатировать, что рассмотрение дела об административном правонарушении судьей арбитражного суда в рамках административного судопроизводства в соответствии с процедурами, предусмотренными АПК РФ, является административным процессом, а рассмотрение аналогичного дела об административном правонарушении административно-публичным органом в рамках административной процедуры, предусмотренной КоАП РФ, не является административным процессом.
В-третьих, как уже отмечалось ранее, необоснованно сводить юридический, а значит, и административный процесс только к разрешению юридических споров и дел о правонарушениях, а административное судопроизводство как раз и состоит в рассмотрении судами дел об оспаривании действий (бездействия) и правовых актов административно-публичных органов (их должностных лиц) и дел о публичных правонарушениях. В этой связи понятия "административный процесс" и "административное судопроизводство" как минимум не совпадают по объему.
В-четвертых, невозможность отождествления понятий "административный процесс" и "административное судопроизводство" вытекает и из буквального смысла этих терминов. Ведь буквально административный процесс - это управленческий процесс, т.е. процесс управления. Однако, как известно, суды не осуществляют управление, они лишь рассматривают дела, возникающие из административных, т.е. управленческих, отношений. В этой связи процесс рассмотрения судами таких дел не может быть назван административным.
В-пятых, и действующее федеральное законодательство не дает оснований для постановки знака равенства между понятиями "административный процесс" и "административное судопроизводство". В частности, в силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в то время как вопросы судоустройства и судопроизводства согласно п. "а", "в", "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Из системного толкования названных норм Конституции Российской Федерации следует, что если бы федеральный законодатель понимал под административно-процессуальным законодательством только законодательство, регулирующее порядок осуществления административного судопроизводства, то оно подлежало бы отнесению к исключительному ведению Российской Федерации. Отнесение же в Конституции Российской Федерации названного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что в него включаются законы, регулирующие в том числе и административно-процессуальную деятельность органов исполнительной власти, которая может осуществляться и на уровне субъектов Российской Федерации. На данное обстоятельство уже указывалось в литературе по административному праву <6>.
--------------------------------
<6> См., в частности: Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004. С. 97.

С учетом высказанных замечаний обозначим собственный подход к решению вопроса о соотношении понятий "административный процесс" и "административное судопроизводство".
С нашей точки зрения, административный процесс и административное судопроизводство - это вообще разноуровневые понятия, которые хотя и связаны между собой, но обозначают разные виды правоприменительной деятельности, разные виды правоприменительного юридического процесса.
Административный процесс - это самостоятельный вид правоприменительного процесса, включающего в себя деятельность несудебных, т.е. административно-публичных, органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им административных дел как конфликтного, так и неконфликтного характера.
Административное судопроизводство - это вид судебного процесса, представляющий собой деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникших из административных, а также иных материальных правоотношений, реализованных полностью или частично в ходе разрешения органами публичной администрации (ее должностными лицами) в рамках административного процесса соответствующих административных дел. Таким образом, в ходе административного судопроизводства рассматриваются дела, возникшие из административных дел, которые либо уже были разрешены административно-публичными органами (их должностными лицами) полностью или частично, либо были ими возбуждены и переданы в суды для их последующего разрешения в рамках соответствующих судебных дел. Иными словами, административное судопроизводство включает в себя два вида процессуальной судебной деятельности:
1) пересмотр в порядке судебного контроля (административной юстиции) в рамках возбуждаемых судебных дел административных дел, полностью или частично разрешенных административно-публичными органами (их должностными лицами) в рамках соответствующего административного производства, входящего в структуру административного процесса;
2) разрешение в порядке непосредственного судебного правоприменения в рамках возбуждаемых судебных дел административных дел, возбужденных административно-публичными органами (их должностными лицами) и переданных ими в суды.
В соответствии с указанными видами судебной деятельности представляется возможным выделить и два вида административного судопроизводства.
Первый вид административного судопроизводства имеет место при оспаривании в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичной администрации (ее должностных лиц), принятых (изданных), совершенных в ходе или по результатам разрешения в рамках административного процесса подведомственных им административных дел.
Второй вид административного судопроизводства возникает при решении судами вопросов о применении к физическим лицам и организациям административных наказаний за совершение административных правонарушений, а также иных мер административно-правового характера, например таких, как установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, аннулирование лицензий и т.п. Такие судебные дела рассматриваются на основании административных дел, возбужденных компетентными административно-публичными органами (их должностными лицами) в рамках административного процесса и соответствующих обращений данных органов в суды.
Различие между административным процессом и административным судопроизводством можно увидеть и по характеру разрешаемых в рамках этих видов юридических процессов дел.
В рамках административного процесса и какого-либо входящего в его структуру административного производства органы публичной администрации (ее должностные лица) разрешают отнесенные к их подведомственности дела, возникающие в ходе их текущей административной деятельности, и принимают по результатам разрешения таких дел первичные решения, которые затем могут быть оспорены заинтересованными лицами в судах, а в некоторых случаях, например при привлечении к административной ответственности, требуют дальнейшего рассмотрения в судах в рамках соответствующих судебных дел. Но в любом случае такие дела поступают в суд уже после возбуждения их компетентными административно-публичными органами (должностными лицами). После поступления такого дела в суд последний возбуждает новое дело, но отнюдь не административное, а дело, возникшее из административного дела, возбужденного либо частично или полностью разрешенного компетентным административно-публичным органом (его должностным лицом) в рамках административного процесса. Именно это дело разрешает суд, а не первичное административное дело. Такой вывод основан на положениях подраздела III раздела II ГПК РФ и раздела III АПК РФ, в силу которых при поступлении в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, возбуждаются соответствующие судебные производства. Суд не является субъектом административно-процессуальных отношений, возникших в ходе разрешения административно-публичным органом (его должностным лицом) административного дела. Он в рамках административного судопроизводства и в рамках возбуждаемого и рассматриваемого им судебного дела лишь проверяет законность разрешения указанного административного дела либо завершает его разрешение.
Таким образом, резюмируя сказанное, можно сделать вывод о том, что административный процесс - это самостоятельный вид правоприменительного процесса, представляющий собой властную правоприменительную деятельность только органов публичной администрации (ее должностных лиц) по разрешению подведомственных им текущих административных дел, а административное судопроизводство - это вид судебного процесса, представляющий собой властную правоприменительную деятельность судов по рассмотрению возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с возбуждением либо частичным или полным разрешением административно-публичными органами текущих административных дел.
В то же время, несмотря на отмеченные выше принципиальные различия между административным процессом и административным судопроизводством, хотелось бы обратить внимание на то, что не следует никоим образом противопоставлять данные виды юридического процесса. Наоборот, они дополняют друг друга и в системе позволяют обеспечивать надлежащий уровень законности функционирования исполнительной власти. Кроме того, учитывая тесную взаимосвязь административного процесса и административного судопроизводства, не стоит исключать и возможности систематизации административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок осуществления данных видов процессуальной деятельности в рамках одного общего кодифицированного административно-процессуального закона - Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Москва, Московская область
+7 (499) 703-47-96
Санкт-Петербург, Ленинградская область
+7 (812) 309-56-72
Федеральный номер
8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

25 января 2019 г.
Проект Федерального закона № 632702-7 "О внесении изменения в статью 19 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле"

В целях исключения негативного влияния на финансовый рынок и стабильность внутреннего валютного рынка законопроектом предлагается наделить Банк России полномочиями по согласованию перечня резидентов, которые могут не репатриировать денежные средства в Российскую Федерацию в связи с введением в отношении них мер ограничительного характера.

19 января 2019 г.
Проект Федерального закона № 628352-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и статью 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка"

Законопроектом вносятся изменения в статью 6.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", которые предоставляют возможность участникам финансового рынка, оказывающим услуги по финансовому консультированию и являющимся членами соответствующей саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, определить признаки индивидуальной инвестиционной рекомендации в базовом стандарте данной саморегулируемой организации.

11 января 2019 г.
Проект Федерального закона № 621469-7 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"

Законопроектом предлагается не распространять на хозяйствующих субъектов, выручка которых от реализации товаров за последний календарный год не превышает четырехсот миллионов рублей, действие частей 1 и 2 статьи 9 Федерального закона, которые устанавливают обязанности по размещению информации об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки и об условиях такого договора на своем сайте в сети "Интернет".

1 января 2019 г.
Вступил в силу Федеральный закон от 29 июля 2018 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"

Цель закона - повышение эффективности входящих на страховой рынок организаций и защиты прав потребителей страховых услуг. Основная задача закона - совершенствование процедуры лицензирования субъектов страхового дела, в том числе внедрение процедуры оценки соискателя лицензии путем анализа планируемых им бизнес-процессов, а также процедуры регистрации юридического лица через Банк России одновременно с получением лицензии на осуществление страховой деятельности.

18 декабря 2018 г.
Проект Федерального закона № 614127-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"

Законопроект предлагает дополнить существующий порядок и условия обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, предусмотрев возможность заключения договора обязательственного страхования, который бы мог действовать в отношении любого транспортного средства, находящегося во владении страхователя, если оно соответствует типу (категории) и назначению транспортного средства, указанного в таком договоре.