Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Муниципальное образование как подсистема системы местного самоуправления (Сергеев Д.Б.)

Муниципальное образование как подсистема системы местного самоуправления (Сергеев Д.Б.)

Дата размещения статьи: 03.09.2014

Местное самоуправление является ключевым институтом муниципального права, и теоретическое осмысление того, чем является данная разновидность публичного управления, в том числе система местного самоуправления, необходимо не только для теоретической разработки муниципально-правовых вопросов, но и для совершенствования муниципального законодательства.
Понятие "система местного самоуправления" в российскую правовую терминологию было введено Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 2), в котором она определялась следующим образом: "Местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения" <1>, и, как отмечает В.И. Гончаров, в Федеральных законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ <2> и от 06.10.2003 N 131-ФЗ <3> такая категория уже не содержится, при этом в широком значении система местного самоуправления есть совокупность основ: организационных, правовых; финансово-экономических, территориальных <4>; синоним модели местного самоуправления и, соответственно, может быть англосаксонской, романо-германской, смешанной либо иной другой в зависимости от используемой классификации; в узком значении - это совокупность субъектов местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения и вступающих во взаимоотношения друг с другом по поводу организации и осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании в рамках законодательной модели местного самоуправления <5>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<2> Рос. газ. 1995. 1 сент. Далее - Закон N 154-ФЗ.
<3> С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 28.12.2013 N 416-ФЗ (Рос. газ. 2003. 8 окт.; 2013. 30 дек.). Далее - Закон N 131-ФЗ.
<4> Гончаров В.И. Особенности институционализации системы местного самоуправления в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 28, 32.
<5> Гончаров В.И. Понятие и особенности системы местного самоуправления в Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. 2008. N 5. С. 26 - 27.

Под системой местного самоуправления понимают нечто более широкое, чем система органов местного самоуправления, помимо последних, в нее включают институты непосредственной демократии, в частности территориальное общественное самоуправление <6>, а также муниципальные права и свободы гражданина <7>. Некоторые исследователи вместо термина "система местного самоуправления" употребляют понятие "механизм местного самоуправления", в нем объединяют местные органы власти и институты непосредственной демократии <8>.
--------------------------------
<6> Рыбакова Т.В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Публично- и частноправовое регулирование в России. Теоретические и практические проблемы: Материалы Всерос. науч. конференции / под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. Барнаул, 2003. С. 126 - 128.
<7> Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии и права граждан РФ в системе местного самоуправления // Право и политика. 2001. N 1. С. 58 - 63.
<8> Сиддиков Р.Р. Местные органы власти и местное самоуправление: теоретические и организационно-правовые проблемы: автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 11.

Отдельные ученые-правоведы включают в систему местного самоуправления и такие крупные подсистемы, как ресурсная (экономическая база, финансы и т.д.), организационно-структурная (взаимосвязанные элементы - местные Советы, администрация, вышестоящие органы, общественное территориальное самоуправление и т.д.), регулятивная (нормы, принципы), функционально-содержательная (функция, компетенция, формы и методы их содержания) <9>.
--------------------------------
<9> Лясковский А.И. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 12.

В число составляющих элементов системы местного самоуправления А.В. Елькина включает формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования, органы местного самоуправления и их деятельность, инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении, муниципальных служащих и их деятельность <10> и наделяет эту систему как устойчивый, но в то же время развивающийся механизм такими чертами, как единство, целостность, самостоятельность и открытость <11>. Н.В. Мотыжева считает, что система местного самоуправления охватывает собой и избирательный процесс как последовательно осуществляемую в установленном законом порядке совокупность избирательных действий по реализации гражданами их избирательных прав, прав на участие в управлении и имеющих целью формирование органов местного самоуправления <12>.
--------------------------------
<10> Елькина А.В. Органы местного самоуправления - элемент системы местного самоуправления: общая характеристика // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 17.
<11> Елькина А.В. Местная администрация в системе местного самоуправления в Российской Федерации: вопросы правового регулирования и статуса: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 8.
<12> Мотыжева Н.В. Избирательный процесс в системе местного самоуправления: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010. С. 8 - 9.

С.Ю. Карабасов отмечает, что, объединяя в систему местного самоуправления, систему органов муниципального образования те или иные элементы, многие авторы берут за основу определенный критерий: организационно-формальный, территориальный, институциональный и другие, что обычно обусловлено целью исследования, необходимостью решения поставленных задач. Такой подход логичен, поскольку система не является случайным набором каких-либо элементов, а представляет собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей. В теоретическом плане применительно к местному самоуправлению под частью или элементом системы местного самоуправления можно понимать совокупность определенных интеграционных качеств, имеющих доминирующее в своем содержании свойство, позволяющее однозначно идентифицировать этот элемент в соотношении с другими элементами системы <13>.
--------------------------------
<13> Карабасов С.Ю. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16.

Рассматривая систему местного самоуправления как субъект компетенции, Т.М. Бялкина к элементам данной системы относит население (подсистему категории "народ", представляющую собой определенную часть народа, проживающую в границах муниципального образования); территорию (муниципальное образование как часть территории государства, на которую распространяется муниципальная власть); муниципальные ресурсы (муниципальную собственность, местный бюджет как часть общегосударственных ресурсов, которыми самостоятельно управляют и распоряжаются субъекты местного самоуправления). Система местного самоуправления как субъекта компетенции опосредуется в системной категории "муниципальное образование", которое выступает непосредственным участником компетенционных отношений, регулируемых нормами права <14>.
--------------------------------
<14> Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: Проблемы теории и правового регулирования: моногр. Воронеж, 2006. С. 64, 76.

Если исходить из представлений о местном самоуправлении как о деятельности местного сообщества, то логичным будет возвращение к "узкому" понятию системы местного самоуправления, которое было закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", как совокупности форм реализации этой деятельности: органов местного самоуправления и непосредственных форм осуществления местного самоуправления. Данная система выступает в двух ипостасях: первая - это модель местного самоуправления, сформированная законодателем, в федеративном государстве таких моделей может быть две: федеральная и субъекта федерации. Но в России возможности субъектов РФ в части правового регулирования вопросов, связанных с организационными формами осуществления местного самоуправления, настолько ограничены, что, формируя систему местного самоуправления на конкретной территории, местные сообщества и муниципальные образования, как правило, выбирают структуру органов местного самоуправления и непосредственных форм осуществления местного самоуправления из вариантов, заложенных в федеральном муниципальном законодательстве. Именно эта система местного самоуправления, созданная и функционирующая на территории муниципального образования, является второй ипостасью правовой конструкции системы местного самоуправления. Различия между этими ипостасями очевидны, если сравнить правовое регулирование общественных отношений, связанных с организационными формами осуществления местного самоуправления, в Законе N 131-ФЗ, закрепившем систему местного самоуправления как модель, в которой присутствует вариативность, например, в части определения статуса главы муниципального образования, и в уставе конкретного муниципального образования, в данном акте закреплена реально функционирующая система местного самоуправления.
Муниципальное образование рассматривалось в Законе N 154-ФЗ в качестве населенной территории, обладающей определенными признаками (ч. 1 ст. 1). Закон N 131-ФЗ не дает определения муниципального образования. В юридической науке муниципальное образование рассматривается в качестве населенной территории <15>; особого субъекта права (самостоятельного административно-территориального объединения, т.е. имеющего собственные органы власти, действующие от его имени), одной из характеристик (стабильных) которого является территория, наряду с численностью населения или экономическим потенциалом <16>; политико-территориальной единицы, по своим публично-правовым признакам (территория, население, реализация публичной власти) идентичной таким формированиям, как Российская Федерация или ее субъект <17>; публично-правовой фикции <18>; территориального предела осуществления местного самоуправления <19>; специфического субъекта правоотношений, который сочетает в себе как гражданско-правовые признаки, так и признаки публично-властного образования <20>; юридического лица публичного права, обладающего правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом, являющимся территориальным объединением граждан, созданным в целях осуществления местного самоуправления <21>.
--------------------------------
<15> Нагорная Н.В. Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты: сравнительно-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 26 - 27.
<16> Берг О. Некоторые тонкости местного самоуправления // Муниципальное право. 2002. N 3. С. 2.
<17> Волков В.Э. Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 18.
<18> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: моногр. М., 2003. С. 58.
<19> Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 30.
<20> Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении РФ. СПб., 2003. С. 175.
<21> Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 24.

Муниципальное образование как правовая категория в первую очередь - организация, структура органов местного самоуправления и непосредственных форм народовластия, осуществляющих их полномочия, с которыми имеют дело субъекты права, вступая в юридические отношения с муниципальным образованием, но как географическое (юридико-географическое) явление муниципальное образование относится к роду таких явлений, как населенная территория.
Муниципальное образование как юридическое явление, во многом идентичное государству, не может быть территорией, но современная терминология такова, что с точки зрения географической науки муниципальное образование относится к роду таких явлений, как населенная территория, а с точки зрения юриспруденции муниципальное образование выступает в двух ипостасях: как организационная структура, функционирующая в пределах определенной населенной территории, выступающей в качестве признака муниципального образования, и как населенная территория - в качестве территориальной единицы муниципально-территориального устройства субъекта федерации. То есть как юридическое явление муниципальное образование - это местное публично-правовое образование, учрежденное для организационно-правового содействия местному сообществу в осуществлении местного самоуправления, являющееся структурой, состоящей из муниципальных органов <22> и отношений между ними, созданное для легитимизации местного сообщества, способствования ему в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, обеспечения на местном уровне публичной власти прав и свобод человека и гражданина, наделенное правосубъектностью, в том числе деликтоспособностью (прямой и косвенной), обладающее такими основными признаками, как наименование; местное сообщество; территория (территориальная подведомственность); собственная компетенция, включая право принимать собственные правовые акты, в том числе нормативные, а также право вводить местные налоги в соответствии с законодательством; муниципальная собственность; местные (муниципальные) бюджет и казну.
--------------------------------
<22> Если в муниципальном образовании непосредственная форма демократии осуществляет полномочия органа местного самоуправления, то она также является частью структуры соответствующего муниципального образования. В данном случае под муниципальными органами подразумеваются подразделения структуры муниципального образования, наделенные статусом "органа местного самоуправления" и не наделенные им (например, избирательная комиссия муниципального образования), а также их структуры (составные части) как подсистемы муниципального образования: должностные лица местного самоуправления, за исключением главы муниципального образования; депутаты представительного органа муниципального образования; подразделения органов местного самоуправления; структуры, обеспечивающие их деятельность, и муниципальные служащие.

Муниципальное образование как институт, обеспечивающий осуществление местного самоуправления местным сообществом, не равнозначно системе местного самоуправления, выступающей в качестве модели функционирования организационных форм осуществления местного самоуправления, и как конкретный субъект права - реально функционирующей системе местного самоуправления, вне зависимости от того, что понимают под муниципальным образованием - населенную территорию или структуру органов местного самоуправления и непосредственных форм осуществления местного самоуправления, реализующих полномочия данных органов.
Если рассматривать систему местного самоуправления в качестве совокупности муниципальных форм непосредственного волеизъявления населения и органов местного самоуправления, то муниципальное образование не полностью идентично системе местного самоуправления, функционирующей на определенной территории, но частично в данную систему входит, являясь подсистемой системы местного самоуправления, и взаимодействует в рамках этой системы с местным сообществом, которое проявляет свою волю с помощью муниципальных форм непосредственного волеизъявления населения. В качестве исключения можно рассматривать сход граждан, функционирующий в небольших муниципальных образованиях, который представляет собой и часть структуры муниципального образования, и непосредственную форму волеизъявления населения.
Вследствие обособления в системе местного самоуправления отдельных составных частей <23>, образующих в совокупности муниципальное образование, изменятся представления о данной системе - система местного самоуправления в качестве предмета муниципально-правовых исследований будет изучаться уже не в качестве простой совокупности организационных форм осуществления местного самоуправления, а как институт, в котором отдельные составные части соединены в подсистему - муниципальное образование.
--------------------------------
<23> Органы местного самоуправления и муниципальные непосредственные формы осуществления народовластия, осуществляющие их полномочия.

Список использованной литературы

1. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: Проблемы теории и правового регулирования: моногр. Воронеж, 2006.
2. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: моногр. М., 2003.
3. Рыбакова Т.В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Публично- и частноправовое регулирование в России. Теоретические и практические проблемы: Материалы Всерос. науч. конференции / под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. Барнаул, 2003.
4. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении РФ. СПб., 2003.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Москва, Московская область
+7 (499) 703-46-28
Санкт-Петербург, Ленинградская область
+7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

27 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1120504-7 "О внесении изменений в статьи 927 и 938 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"

В соответствии с международными соглашениями с 22 августа 2021 г. должно быть разрешено коммерческое присутствие иностранных страховых организаций путем создания филиалов на территории России. Цель законопроекта - исполнение обязательств Российской Федерации в рамках членства в ВТО, путем создания сопоставимых условий деятельности страховщиков на территории Российской Федерации, а также расширение перечня страховых услуг и их доступности.

22 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1116818-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и ст. 45 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Цель законопроекта - расширение доступа к участию в закупках субъектам малого и среднего бизнеса, с возможностью предоставить банковские гарантии в качестве обеспечения заявки на участие в конкурентной закупке с участием субъектов МСП или обеспечения исполнения договора, заключенного по результатам таких закупок, выданные банками, включенным в перечень, предусмотренный статьей 45 Закона № 44-ФЗ.

15 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1112339-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"

Цель законопроекта - создание единой системы управления арестованным, конфискованным, а также иным изъятым имуществом, подлежащим обращению в собственность государства в соответствии с законодательством. Законопроектом предусматривается применение электронной формы торгов, а также, реализация имущества на единых электронных площадках, отобранных Правительством РФ, где путем проведения электронных аукционов реализуется конфискованное и иное обращенное в собственность государства имущество.

10 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1109512-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства и устранения правовых пробелов в сфере регулирования распространения социальной рекламы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Предлагаемые изменения предоставят некоммерческим организациям инструменты рекламного продвижения своих инициатив и позволят оптимальным способом информировать о своей деятельности в сети "Интернет".

3 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1105153-7 "О внесении изменений в статьи 38 и 86 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Цель законопроекта - установление полномочий Правительства РФ с сфере определения порядка изъятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за обращением медицинских изделий, фальсифицированных, недоброкачественных или контрафактных медицинских изделий, не являющихся вещественными доказательствами по уголовным либо административным делам.

В центре внимания:

Управление арестованным и конфискованным имуществом: проблемы и пути их разрешения (Зяблина М.В., Великая Е.В.)