Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Проблемы применения актов прокурорского реагирования на современном этапе развития Российского государства (Филипенко С.В.)

Проблемы применения актов прокурорского реагирования на современном этапе развития Российского государства (Филипенко С.В.)

Дата размещения статьи: 11.09.2014

Российское государство на современном этапе своего исторического развития проходит через ряд реформ, затрагивающих все его институты, в том числе правовые, касающиеся сущности и роли такого органа, как прокуратура.
Деятельность прокуратуры Российской Федерации регламентирована Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и другими отраслевыми законодательными актами.
Правоприменительная практика показала необходимость внесения в законодательство изменений и дополнений, направленных на совершенствование правового статуса прокуратуры и приведение его в соответствие веяниям исторического периода, переживаемого нашим государством.
Недавние изменения в Закон о прокуратуре и в уголовно-процессуальное законодательство, связанные с созданием Следственного комитета Российской Федерации, не умалили роль прокуратуры в развитии общества, но у незначительной части граждан и должностных лиц появились нигилистические нотки по отношению к органам прокуратуры.
В этой связи законодательство о прокуратуре требует внесения изменений в целях усиления ее влияния на развитие общественных процессов, способствующих укреплению государственной дисциплины. И начать следует прежде всего с усиления действенности мер прокурорского реагирования.
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Цена неисполнения требований прокурора закреплена в санкции статьи 17.7 КоАП РФ. Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной до полутора тысяч рублей; на должностных лиц - от двух до трех тысяч рублей.
В сравнении с санкциями, установленными за невыполнение законных требований должностных лиц федеральных органов исполнительной власти (ст. 19.4 КоАП РФ), установленный размер наказания за неисполнение законных требований прокурора является существенно более мягким.
К примеру, на должностных лиц, допустивших неисполнение законных требований органа, уполномоченного в области экспортного контроля, налагается штраф от пяти до десяти тысяч рублей.
Аналогичным образом обеспечивается реализация полномочий органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, а также в области производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Учитывая статус прокуратуры как главного надзорного органа страны, представляется, что такой подход является неоправданным и нелогичным.
Возможно, следует рассмотреть вопрос не только об "уравнивании" штрафов за указанные правонарушения, но, возможно, и о расширении санкций в целях повышения авторитета органов прокуратуры по сравнению с исполнительной ветвью власти.
Однако ужесточение наказания само по себе не сможет полностью разрешить имеющиеся в этой области проблемы. Общеизвестно, что закон работает настолько эффективно, насколько обеспечивается неотвратимость наказания за его неисполнение.
На достижение этой цели направлено следующее предложение.
В ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре РФ" необходимо добавить уточнение: "Обязательное исполнение законных требований прокурора", законодатель не ввел термин "законных", так как подразумевается, что прокурор, исполняя свои должностные обязанности, действует только законно. На сегодняшний день адресат, которому был направлен акт прокурорского реагирования, должен его исполнить либо понести ответственность, предусмотренную КоАП РФ. В свою очередь, неисполнение должностным лицом требования прокурора возлагает на прокурора дополнительную обязанность обращаться в суд и доказывать законность своих требований, таким образом, прокурор является активной стороной процесса.
Вот пример из современной практики. Прокуратурой Чкаловского района г. Екатеринбурга 28.06.2013 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ в отношении директора одной из организаций. Правонарушение выразилось в неисполнении требований внесенного прокуратурой представления об устранении нарушений трудового законодательства <1>.
--------------------------------
<1> Наряд прокуратуры Чкаловского района г. Екатеринбурга Свердловской области. N 7/3-2013. Т. 3. С. 48.

Установленный законом срок направления ответа на представление был существенно пропущен, а нарушенные права работников указанного предприятия так и не восстановлены, что потребовало принятия дополнительных мер. При этом прокурор при рассмотрении дела в суде вынужден был доказать не только обстоятельства, связанные с нарушениями трудовых прав граждан, но и сам факт принятия им мер прокурорского реагирования, который правонарушителем отрицался.
По сути, получилось, что принятие мер прокурорского реагирования являлось лишь "прелюдией" к разбирательству и реальному понуждению нарушителя исполнить свои законные обязанности.
Если же ввести уточнения в ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре РФ", то это приведет к иному взгляду на эту проблему: теперь адресат, которому направлен акт прокурорского реагирования, должен либо безукоризненно исполнить требование прокурора, изложенное в данном акте, либо обратиться в суд и обжаловать акт прокурорского реагирования, который, по мнению адресата, был вынесен в отношении его незаконно. Сегодняшнее положение дел обстоит иначе, поскольку обязанность доказывания законности своих требований лежит на прокуроре.
Как показывает практика прокурорского надзора, определенные трудности возникают и при использовании такого акта прокурорского реагирования, как требование прокурора об изменении нормативно-правового акта в порядке ст. 9.1 Закона о прокуратуре. В соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <2> требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. В данном случае не совсем понятно, какой порядок обжалования - судебный или административный применим. Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона "О прокуратуре РФ" "в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов". Таким образом, в данной статье регламентирован административный порядок обжалования. Жалоба будет считаться правомерной в том случае, если будет указано, что прокурор, предъявивший требование, вышел за пределы своей компетенции. Соответственно, право обжалования требования прокурора в судебном порядке возникает у органа во всех остальных случаях.
--------------------------------
<2> Приказ Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" // Законность. N 4. 2010.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурору предоставляется альтернативная возможность реагирования на данное нарушение. Так, Федеральный закон "О прокуратуре РФ" в п. 2 ст. 9.1, а также Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов" в ч. 1 ст. 4, кроме внесения требования об изменении нормативного правового акта, наделяет прокурора правом на обращение в суд. Однако в соответствии с п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры РФ "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" право на обращение в суд возникает только в случае отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта.
Это порождает возникновение определенных проблем соотношения требования об изменении нормативного правового акта и протеста в следующих ситуациях:
1) часть норм одного и того же нормативного правового акта противоречит закону, а часть содержит коррупциогенные факторы;
2) одна и та же норма нормативного правового акта является как противоречащей закону, так и содержащей коррупциогенный фактор.
Протест приносится в случае, если в результате прокурорской проверки нормативного правового акта на коррупциогенность, на предмет соответствия законодательству будет выявлено, что он незаконен или содержит противоречащие закону нормы, кроме этого, в нем будут выявлены коррупциогенные факторы.
Так, прокурором г. Нягани Ханты-Мансийского автономного округа в ходе изучения устава г. Нягани выявлены противоречащие закону нормы, необоснованно устанавливающие завышенные пенсионные гарантии лицам, замещавшим должность главы города.
Кроме того, одно из положений устава не содержало необходимых условий для принятия решений о назначении дополнительной пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность на муниципальной основе, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 является коррупциогенным фактором.
В этой связи прокурором 04.10.2013 принесен протест, который рассмотрен и удовлетворен <3>.
--------------------------------
<3> Наряд актов прокурорского реагирования за соблюдением федерального законодательства и законностью правовых актов. Протесты и ответы на них, документы к ним прокуратуры г. Нягани за 2013 года. N 07-16. Том N 2. С. 35.

Принятие нормативного правового акта, не входящего в компетенцию нормотворческого органа, делает такой акт изначально незаконным, что также влечет за собой необходимость принесения протеста.
Если правовой акт принят с нарушением закона в целом, например, установлена незаконная процедура принятия акта, тогда в этом случае независимо от содержания акта приносится протест.
Требование об изменении нормативного правового акта приносится только на нормативный правовой акт, протест же - еще и на правовой акт индивидуального характера.
В ситуации, где в одном нормативном правовом акте одна из норм противоречит закону, а другая содержит коррупциогенный фактор, возможно принесение протеста и требования, но если одновременно норма одного нормативного правового акта является незаконной и она же содержит коррупциогенный фактор, должен приноситься протест.
Например, саткинским городским прокурором Челябинской области 22.03.2013 опротестовано постановление администрации Саткинского муниципального района от 27.04.2012, которым утвержден административный регламент о порядке выдачи разрешений на организацию розничных рынков, содержавший завышенные требования к документам, представляемым заявителями для получения соответствующего разрешения (в части истребования нотариально заверенных копий).
Данное требование противоречит Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", кроме того, является коррупциогенным фактором в связи с наличием обременительных требований к гражданам и организациям.
На указанное постановление администрации муниципального района 22.03.2013 прокурором принесен протест, который рассмотрен и удовлетворен <4>.
--------------------------------
<4> Наряд протестов в порядке надзора на противоречащие закону акты, документы Саткинской городской прокуратуры за 2013 года N 20-2013. С. 44. Том 1.

В своей деятельности прокуроры сталкиваются и с различными правовыми пробелами в действующей нормативной правовой базе. Зачастую это связано с запоздалой реакцией уполномоченных органов на динамично меняющееся федеральное законодательство.
Такие нарушения могут выражаться как в неисполнении органами власти обязанности по принятию предусмотренного законодательством нормативного правового акта (законодательного или подзаконного), так и в отсутствии обязательных положений в действующих нормативных актах.
В данном случае такая мера прокурорского реагирования, как протест, неприменима, так как формально отсутствует противоречащая законодательству норма права.
В этой ситуации надлежащей мерой прокурорского реагирования будет представление об устранении нарушений закона, на применение которой и ориентирует прокуроров п. 2.8 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 N 155 (ред. от 29.10.2012) "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления".
Приведенные выше аргументы позволяют также сделать вывод о том, что отсутствие в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" отдельной главы, посвященной актам прокурорского реагирования, негативно влияет на прокурорскую практику их применения, не позволяет систематизировать все акты, а также исследовать каждый из актов, не используя другое законодательство.
Детальная регламентация в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" применения указанных актов прокурорского реагирования позволит исключить существующую правовую неопределенность в порядке их осмысления и реализации.
Все представленные в данной публикации изменения законодательства позволили бы повысить эффективность использования актов прокурорского реагирования, что в конечном итоге оказало бы определенное позитивное влияние на соблюдение законности в Российской Федерации.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Вся Россия

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.

25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.

20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.

10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.

3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.