Быстрая навигация: Каталог статей Общие вопросы предпринимательской деятельности Лицензирование отдельных видов деятельности К вопросу о лицензировании управляющих компаний в сфере жилищно-коммунального хозяйства (Субанова Н.В., Хусяйнова С.Г.)

К вопросу о лицензировании управляющих компаний в сфере жилищно-коммунального хозяйства (Субанова Н.В., Хусяйнова С.Г.)

Дата размещения статьи: 06.01.2015

Одним из направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) стал постепенный уход от государственно-административных методов управления в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг в пользу рыночных механизмов, создание условий для осуществления деятельности на рынке жилищно-коммунальных услуг организациями различных форм собственности. Приоритетным направлением развития конкурентных отношений в этой сфере, в свою очередь, явился переход к профессиональному конкурентному управлению жилищным фондом на основе передачи функции управления управляющим компаниям. В настоящее время объем рынка услуг по управлению жильем лишь в городе Москве составляет 1,2 млрд долларов в год <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.rb.ru/biz/markets/show/92.

Вместе с тем кризисные явления в сфере управления многоквартирными домами превращаются в один из основных факторов роста социальной напряженности в стране. При отсутствии должного контроля за деятельностью новых субъектов управления со стороны исполнительных органов власти и органов местного самоуправления, неразвитости общественного самоуправления стали возможны повсеместные нарушения законов и прав граждан в сфере управления жилищным фондом и обслуживания коммунальной инфраструктуры. Так, проверка Государственной жилищной инспекцией г. Москвы правомерности управления многоквартирными домами города в 2013 г. показала, что около 40% управляющих компаний работали с нарушениями <2>. Данная ситуация является характерной для всей территории страны.
--------------------------------
<2> URL: www.mgi.mos.ru/21.02.2014.

Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и иные нормативные акты, регулирующие деятельность организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, предписывают им обеспечить благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам. Однако ст. 162 ЖК РФ, регламентирующая договор управления многоквартирным домом, не содержит норм об ответственности управляющих компаний за ненадлежащее исполнение обязательств. Недостатки правового регулирования создают проблемы в правоприменительной практике, способствуя нарушениям прав граждан.
Один из возможных вариантов развития правового регулирования в этой сфере - использование потенциала разрешительной системы.
В этом случае система мер обеспечения законности в сфере ЖКХ, в целом генетически связанная с экономическими отношениями, социальной структурой общества, политической системой (такие связи по своей природе являются политико-правовыми) <3>, будет осуществляться с учетом специфических особенностей разрешительного воздействия.
--------------------------------
<3> О системообразующих связях в системе укрепления законности см.: Законность в Российской Федерации: Монография. М., 2008. С. 54.

Предоставление прав на основании индивидуальных разрешительных предписаний является необходимым для последовательного осуществления начал социальной справедливости, учета индивидуальных особенностей жизненных ситуаций, осуществления контроля со стороны общества, обеспечения высокой организованности общественных отношений <4>.
--------------------------------
<4> Алексеев С.С. Собр. соч. В 10 т. Т. 2: Специальные вопросы правоведения. М., 2010. С. 92, 366, 370.

Использование разрешительного механизма, имеющего легитимирующий характер, тем самым обеспечивает не только реализацию юридически допустимого поведения, но и упорядочение предоставления субъективных прав, ограничение определенными рамками усмотрения сферы публичного управления <5>. С этой точки зрения разрешительная система представляет собой право-обеспечительный институт, направленный на реализацию прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------
<5> О назначении разрешительных средств правового регулирования см.: Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права: Дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 142.

Реализация разрешительного порядка предполагает использование, помимо позитивных обязываний, запретов и дозволений, такого правового средства, как разрешение, что связано с нормативным установлением не абсолютных, а условных (относительных) запретов, которые преодолеваются с его получением, путем издания уполномоченным органом индивидуального правового акта, с соблюдением установленной процедуры и иных предусмотренных законодательством требований. "По существу сочетание дозволения, разрешения и запрета в механизме правового регулирования отражает степень ограничения свободы физических и юридических лиц, их возможности в реализации принадлежащих им прав и обязанностей" <6>.
--------------------------------
<6> Шергин А.П. Административно-правовой запрет: проблемы установления и соблюдения // Теория и практика административного права и процесса: Материалы пятой Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. В 2 ч. Майкоп, 2010. Ч. 1. С. 14.

Использование разрешений, таким образом, способствует реализации важнейшего социального назначения правовых запретов, отмеченного С.С. Алексеевым, как необходимого элемента обеспечения правопорядка, обеспечивающего закрепление общественных отношений, определяющего важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов <7>.
--------------------------------
<7> Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. С. 43.

Термин "разрешение" в его правовом значении на протяжении длительного времени раскрывается через понятие реализации права и удостоверяющего это документа <8>, обозначая легитимирующий характер этого явления <9>.
--------------------------------
<8> Разрешение - право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий это. См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 7-е изд. М., 1968. С. 645.
<9> Разрешать, разрешить - дозволять, дать волю, свободу, не запрещать. Разрешительное письмо, грамота - разрешающая что-либо. См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: современное написание. В 4 т. М., 2001. Т. 4. С. 66 - 67.

В контексте обеспечения законности в сфере ЖКХ особую роль играет реализация разрешительной системой контрольно-надзорной функции государства.
Сущность и назначение государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы, в полной мере характеризуют: наблюдение уполномоченных органов и лиц в рамках предоставленной компетенции за деятельностью подконтрольных объектов для получения необходимой информации; изучение информации в целях выяснения соответствия деятельности подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным задачам; анализ результатов воздействия на управляемые объекты в целях выяснения степени отклонения от заданных параметров; принятие мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений; привлечение виновных лиц к различным видам юридической ответственности <10>.
--------------------------------
<10> См., напр.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 76.

Цели государственного контроля - охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, введение в правовое поле действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом <11> - позволяют, на наш взгляд, также считать необходимость его активизации в этом случае обоснованной.
--------------------------------
<11> Там же.

На состоявшейся 19 февраля 2014 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации коллегии по вопросу состояния законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства признана необходимость введения лицензирования деятельности управляющих компаний и административной ответственности организаций ЖКХ за нарушение порядка расчетов за коммунальные ресурсы <12>.
--------------------------------
<12> URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-86632/20.02.2014.

В большинстве зарубежных стран управление в сфере ЖКХ рассматривается как отдельный вид предпринимательской деятельности. Рынок жилищно-коммунальных услуг формирует такие требования к управляющим компаниям, невыполнение которых делает их неконкурентоспособными. Конкурентоспособность этих компаний, в свою очередь, повышается путем введения механизма сертификации, подтверждающего наличие профессионализма, опыта и финансовой стабильности, неуклонного следования стандартам в ЖКХ <13>.
--------------------------------
<13> Хрусталев Б.Б., Мещерякова О.К., Сафьянов А.Н. и др. Особенности функционирования и развития жилищно-коммунальной сферы. Воронеж: Издательство "Научная книга", 2012. С. 17.

В экономической сфере особенности лицензирования, отражая выполняемые государством функции (обеспечение нормативно-правовой базы, способствующей беспрепятственному функционированию рыночного механизма, защита конкуренции, перераспределение дохода в социальных целях, корректировка использования ресурсов, стабилизация экономики, стимулирование экономического роста и т.п.), являются индикатором типа экономики государства, уровня ее развития, отражают более или менее стабильное протекание экономических процессов, определяют вид политического и социального устройства общества, уровень развития его культуры и науки, цивилизационный уровень того или иного народа или их совокупности, объединенной единым государственным механизмом <14>.
--------------------------------
<14> Багандов А.Б. Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 35 - 36.

По мнению исследователей, лицензироваться должна деятельность, которая вовлекает в свою среду неограниченный круг участников (включая их имущество); является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю <15>. В целом предпосылки для введения разрешительного режима осуществления конкретной широко распространенной деятельности создает обусловленная ее спецификой необходимость квалифицированного и профессионального ведения в определенных формах и определенными способами и способность наступления общественной опасности при невыполнении названных условий <16>.
--------------------------------
<15> Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. О.М. Олейник. М., 1999. Т. 1. С. 184.
<16> Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005. С. 135.

Все сказанное, как представляется, позволяет говорить о наличии в данном случае публичного интереса, обосновывающего необходимость применения именно такого способа государственного регулирования к деятельности управляющих компаний в сфере ЖКХ и соразмерности данного ограничения свободы экономической деятельности в контексте ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации: поскольку ограничение свободы не только зависит от субъективного волеизъявления человека, но и обусловлено потребностями общества, исходной точкой государственного регулирования следует признать именно необходимость охраны соответствующего публичного интереса - усредненной общественной заинтересованности в позитивном ограничении экономического самовыражения ("общего дела", "общего блага") <17>. Государство в экономической сфере призвано повседневно поддерживать не только режим благоприятствования для участников предпринимательской деятельности в сфере свободного рынка, неприкосновенность собственности, свободу договора, состояние свободной конкуренции, но и пресекать злоупотребления экономической свободой, устранять неблагоприятные последствия таких нарушений <18>.
--------------------------------
<17> Например, Г.А. Гаджиев рассматривает степень обеспечения публичной властью достижения общего блага в качестве своеобразного критерия ее цивилизованности в экономической сфере. См.: Гаджиев Г. Этические основы философско-правовой категории "общее благо" в контексте конституционной экономики // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 2 (75).
<18> См., напр.: Алексеев С.С. Философия права. М.: Норма, 1999. С. 319 - 320.

В литературе существует значительное количество определений лицензирования <19>. В целом верной представляется позиция Ю.А. Тихомирова, определяющего лицензирование как специфический административно-правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов <20>.
--------------------------------
<19> См., напр.: Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6. С. 15; Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15 - 16; Шестаков А.В. Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности. М.: Дашков и Ко, 2000. С. 38.
<20> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 343; Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма; Инфра-М, 2000. С. 410 - 418.

На наш взгляд, к работе управляющих компаний в сфере ЖКХ с учетом ее специфики, потенциальной возможности нанесения ущерба широкому кругу потребителей должны допускаться лишь организации, отвечающие определенным критериям (по размеру уставного капитала, обеспеченности квалифицированным персоналом, специализированной техникой и т.д.), сформулированным в виде лицензионных требований, что способствовало бы укреплению законности. Такой подход требует внесения изменений в федеральное законодательство (прежде всего в Жилищный кодекс Российской Федерации, ст. 12 Федерального закона N 99-ФЗ).
Использование лицензирования в качестве метода регулирования отношений с участием управляющих компаний позволило бы сообразно его задачам, закрепленным в ст. 2 Федерального закона N 99-ФЗ, предупреждать, выявлять и пресекать нарушения управляющими компаниями требований федеральных законов (в т.ч. ЖК РФ) и иных нормативных правовых актов Российской Федерации посредством использования лицензионного контроля, представляющего собой административно-правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования и их предотвращение, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении к лицензиату мер административного принуждения <21>.
--------------------------------
<21> Багандов А.Б. Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

С учетом изложенного заслуживает, на наш взгляд, одобрения внесение группой депутатов в Государственную Думу ФС РФ 11.02.2014 проекта Федерального закона N 448902-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (22.04.2014 принят Государственной Думой ФС РФ в 1 чтении), предусматривающего введение лицензирования деятельности по управления многоквартирными домами.
Вместе с тем анализ законопроекта позволяет сделать вывод о необходимости его доработки. В частности, статьей 1 Федерального закона N 99-ФЗ установлены три принципиально различных способа регулирования лицензирования в Российской Федерации: общий (положения данного Федерального закона на лицензирование конкретных видов деятельности распространяются в полном объеме); исключительный (согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 99-ФЗ на ряд сфер отношений, связанных с осуществлением лицензирования, действие данного Федерального закона не распространяется); имеющий "особенности лицензирования" (лицензирование осуществляется в общем порядке, но имеет определенную специфику: в соответствии с ч. 4 ст. 1 данного Федерального закона особенности лицензирования, в т.ч. в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление следующих видов деятельности). В настоящее время "особенности лицензирования" имеют: оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание; частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность; образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра "Сколково").
По существу, предлагаемый способ лицензирования относится к категории "имеющих особенности лицензирования" (предлагается установить дополнительные основания для отказа соискателю лицензии в предоставлении лицензии и пр.). Концептуально выделение базовым лицензионным законодательством категории видов деятельности, имеющих особенности лицензирования, реализовано законодателем совсем недавно: соответствующий п. 3 ст. 1 действовавшего ранее Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" был введен лишь 08.11.2010 <22>. Установление предлагаемого законопроектом дополнительного (к уже имеющимся) способа регулирования лицензирования, предполагающего использование соответствующего количества бланкетных норм, будет препятствовать дальнейшей унификации лицензионного законодательства, нивелируя провозглашение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, вопреки принципу единства порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<22> Федеральный закон от 08.11.2010 N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" // РГ. 2010. 10 ноября.

 

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
13 апреля 2017 г.
Проект Федерального закона № 148799-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"

Целями законопроекта являются расширение сферы применения электронного документооборота и установление единого порядка электронного страхования для физических и юридических лиц; привлечение к реализации услуг страховых посредников (агентов и брокеров); устранение неопределенности в части обязанности медицинских учреждений предоставлять информацию о специальной категории персональных данных пациентов при наличии соответствующего разрешения субъекта персональных данных либо его законного представителя/наследника). 

4 апреля 2017 г.
Президентом РФ подписан Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе"

Основная цель данного Федерального закона - совершенствование регулирования осуществления трансграничных переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов. Кроме этого, Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 59 ФЗ  направлен на устранение негативных последствий запрета на деятельность российских платежных систем на территории Украины, введенного 17 октября 2016 г.

1 апреля 2017 г.
Проект федерального закона № 137655-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"... "

Законопроект разработан в целях развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и направлен на обеспечение взаимодействия регистрирующего органа с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме без дублирования документов на бумажных носителях при предоставлении услуги по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

27 марта 2017 г.
Проект Федерального закона № 133709-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и Трудовой кодекс Российской Федерации"

Целью законопроекта является установление дополнительных гарантий по оплате труда работников, при банкротстве работодателя. В частности, предлагается обеспечивать погашение требования об оплате труда работников должника вне очереди за счет денежных средств, накопленных должником и размещенных на специальном счете эскроу (ст. 860.7 ГК РФ), открытом в соответствии с проектируемой законопроектом ст. 130.1 ТК РФ ("Гарантия прав работников на вознаграждение за труд в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности").

17 марта 2017 г.
Проект Федерального закона № 124991-7 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Целью законопроекта является совершенствование законодательства, регулирующего туристскую деятельность. Законопроектом предлагается изложить в новой редакции определение понятия "туристский информационный центр" и предусмотреть в данном определении, что туристские информационные центры информируют об объектах туристской индустрии не только физических, но и юридических лиц.

В центре внимания:

Административные процедуры как объект лицензирования медицинской деятельности (Посулихина Н.С.)

Дата размещения статьи: 27.03.2016

Новый Регламент осуществления лицензионного контроля медицинской деятельности (Валова С.)

Дата размещения статьи: 11.11.2015

Лицензия получена со второй попытки без прикрепления домов (Денисова М.О.)

Дата размещения статьи: 06.09.2015

Лицензирование деятельности индивидуальных предпринимателей, обязательное информирование для защиты от контроля (Семенихин В.В.)

Дата размещения статьи: 12.03.2015

Оборот алкоголя в разъяснениях ВАС РФ (Облачинский А.)

Дата размещения статьи: 11.01.2015