Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Государственный долг России в контексте бюджетного законодательства: специфика правового регулирования (Цареградская Ю.К.)

Государственный долг России в контексте бюджетного законодательства: специфика правового регулирования (Цареградская Ю.К.)

Дата размещения статьи: 13.04.2016

В современных условиях различные источники финансирования функций государства играют значительную роль в механизме экономического развития национальных хозяйств. Хронический бюджетный дефицит является причиной возникновения и роста государственного долга. Необходимость совершенствования правового регулирования института государственного долга России позволит улучшить бюджетную политику государства в целом.

Институт государственного долга Российской Федерации в бюджетном законодательстве можно рассматривать в двух аспектах: 1) как источник финансирования дефицитов бюджетов; 2) как вид расхода бюджетов. Подобное закрепление и регулирование представлено Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) и федеральными законами о бюджете на определенный финансовый год и плановый период. По сравнению с зарубежными странами правовое регулирование государственного долга в России прямо не закреплено в Конституции государства. В конституциях государств некоторых зарубежных стран (Бельгии, Германии, Швеции и др.) финансовая деятельность выделяется как самостоятельный раздел, что указывает на важность и стратегичность отношений в сфере государственного долга, поскольку правовое регулирование финансовой деятельности государства в этой сфере осуществляется на конституционном уровне <1>. Необходимо подчеркнуть, что в условиях централизованного управления экономикой механизм обращения государственных долговых обязательств, действовавший в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. В Конституции РФ в настоящее время содержится общее положение, опосредующее отношения, связанные с государственным долгом. В пункте 4 статьи 75 Конституции РФ закрепляется, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законодательством, и размещаются на добровольной основе <2>. Все остальные долговые отношения регулируются в основном бюджетным законодательством, которое представлено БК РФ и принятыми в соответствии с ним федеральными законами о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, а также муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах и иными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения <3>.
--------------------------------
<1> См.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 3.
<2> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
<3> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджетов находит свое закрепление в ст. 19 БК РФ, в которой установлен состав бюджетной классификации, и одним из элементов данной классификации указаны источники финансирования дефицитов бюджетов, раскрываемые ст. 23 БК РФ <4>. Исходя из анализа данной статьи, видно, что источники финансирования дефицитов бюджетов делятся на две группы: внутренние и внешние.
--------------------------------
<4> Там же.

Перечень конкретных источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом или решением о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета на определенный период, в частности финансовый год. Статья 17 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" указывает, что источники финансирования на 2015 год и на плановый период закреплены в приложениях к данному Закону. Приложение 42 к Закону содержит перечень источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2015 год, согласно которому:
1) источники внутреннего финансирования дефицита представлены:
- разницей между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- изменениями остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года, в частности изменением остатков средств Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, иными источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;
2) источники внешнего финансирования дефицита:
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
- иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета <5>.
--------------------------------
<5> См.: О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов: ФЗ от 01.12.2014 N 384-ФЗ // СЗ РФ. 2014. N 49. Ст. 6893.

Общая сумма источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2015 год составила 2 675 308 012,3 тыс. руб., из которых: внутренние - 3 025 180 669,6 тыс. руб., а внешние - 349 872 657,3 тыс. руб. <6>
--------------------------------
<6> См.: Там же.

Исходя из этого, видно, что в 2015 году источники финансирования дефицита федерального бюджета представлены не всем перечнем, предусмотренным в БК РФ, а несколькими, касающимися размещения государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана как в валюте РФ, так и в иностранной валюте, а также кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц.
Следовательно, данное подразделение источников на две группы обусловило видовую классификацию государственного долга, которая будет рассмотрена в дальнейшем при характеристике долга как вида расхода бюджета.
Второй аспект государственного долга Российской Федерации, представленный бюджетным законодательством, характеризует его в структуре федерального бюджета как вид расхода, хотя норма, закрепляющая определение расходов, не указывает, что государственный долг входит в это понятие. Статья 6 БК РФ, раскрывая расходы бюджета, определяет их как выплачиваемые денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетным законодательством <7>. Как было указано выше, источниками финансирования дефицита бюджета выступают именно те средства, которые образуют государственный долг. Однако при проведении анализа дальнейших статей БК РФ можно заметить, что в классификации расходов бюджета, представленной в п. 3 ст. 21 БК РФ, закрепляется в качестве одного из видов расходов обслуживание государственного и муниципального долга, которое возможно по двум направлениям:
--------------------------------
<7> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

- обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга;
- обслуживание государственного внешнего долга.
Данный вид расходов законодательно был закреплен в БК РФ в 2010 г. Федеральным законом от 30.09.2010 N 245-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" <8>. Закрепленное положение начало распространяться на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов. В связи с этим среди единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп видов расходов появились такие, которые имеют отношение к государственному долгу, а именно: группа "Обслуживание государственного (муниципального) долга" и две подгруппы "Обслуживание государственного долга Российской Федерации" и "Обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации", закрепленные п. 6 ст. 21 БК РФ, введенные Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" <9>. Действие данного положения Федерального закона распространилось на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов в отношении групп видов расходов.
--------------------------------
<8> См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации: ФЗ от 30.09.2010 N 245-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 4971.
<9> См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: ФЗ от 07.05.2013 N 104-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2331.

Исходя из этого, приходим к выводу, что материальные нормы бюджетного законодательства не закрепляют государственный долг как вид расходов бюджета, а процессуальные нормы указывают на тот факт, что данный институт можно рассматривать в этом качестве.
Непосредственное финансово-правовое регулирование института государственного долга на сегодняшний день осуществляется главой 14 БК РФ "Государственный и муниципальный долг", регулирующей понятие, структуру, виды, особенности прекращения долговых обязательств, управление государственным долгом. Многие положения данной главы претерпели существенные изменения с 2007 года вследствие корректировки правового регулирования данного института.
В настоящее время ст. 97 БК РФ определяет государственный долг Российской Федерации как совокупность долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникших в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговых обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговых обязательств, возникших в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц <10>.
--------------------------------
<10> Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Если обратимся к тексту БК РФ в редакции Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ, утратившего силу, то увидим иное определение государственного долга Российской Федерации, включающее в себя долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией <11>. Данное определение не содержало в структуре государственного долга долговых обязательств Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Следовательно, законодатель расширил структуру государственного долга Российской Федерации, включив в него еще и долговые обязательства перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
--------------------------------
<11> См.: О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 05.08.2000 N 116-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3339.

Если обратиться к теории финансового права в России, то следует отметить специфику сущности государственного долга, проявляющуюся в следующем:
1. Верховенство государства в долговых отношениях, несмотря на то что оно является должником, а не кредитором. Следовательно, кредитор не всегда может реализовать права по применению мер принуждения, предоставляемых ему в случае недобросовестности должника.
2. Средства, привлекаемые государством в рамках государственного долга, чаще всего не участвуют в материальном производстве, а расходуются на покрытие бюджетного дефицита, что напрямую закрепляется законодательством. Погашение долга и процентов по нему осуществляется посредством налогов или привлечения новых займов.
3. В основе возникновения отношений в рамках государственного долга не всегда закладывается принцип диспозитивности, имеют место и элементы принуждения при привлечении денежных средств, в том числе включая и подписку, например государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны в СССР и размещавшиеся среди населения по подписке. Хотя некоторые зарубежные исследователи отмечали, что подписка на государственные облигации по своей сути является договором присоединения, однако свобода выбора кредитора все же является только теоретической в данных условиях <12>.
--------------------------------
<12> См.: Muzellec R. Finance Public. 10-e ed. 1997. P 273 - 274.

4. Результатом государственных кредитных операций является государственный долг, представляющий объект финансовых правоотношений, регулирующийся бюджетным законодательством <13>.
--------------------------------
<13> См.: Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 1998. Т. 1. С. 302; Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69; Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1894. С. 424.

Таким образом, сущностная характеристика государственного долга позволяет обозначить его основные признаки на современном этапе:
- государственно-властный характер, проявляющийся в том, что в качестве обязательного субъекта долговых отношений выступает государство;
- императивность, заключающаяся в том, что основным методом регулирования отношений в области государственного долга является императивный метод;
- возвратность, поскольку источником погашения долга являются финансовые ресурсы государственного бюджета;
- гарантированность погашения долга всем имуществом государства, составляющим государственную казну. Кроме того, дополнительной гарантией может выступать реализация исключительного права государства на денежную эмиссию.
Исходя из выявленных признаков государственного долга, считаем целесообразным сформулировать следующее понятие: государственный долг - юридическая форма финансового обязательства общественно-территориального субъекта, являющаяся финансово-правовым следствием кредитных отношений, обладающая специфическими признаками.
Подводя итоги рассмотрения государственного долга в структуре бюджета, отметим следующее:
- существует преемственность финансово-правового регулирования государственного долга в России, проявляющаяся в специфике его структуры и видах;
- имеются причины недостаточно эффективного использования инструмента государственного долга для решения задач экономического развития страны. К ним относятся сложность и многообразие отношений государственного долга, их тесная взаимосвязь с различными факторами экономического, политического и социального характера;
- проблема состоит в отсутствии адекватной правовой формы регулирования отношений государственного долга, в достаточной степени учитывающей закономерности и сложный характер рассматриваемых отношений. Поэтому право должно служить средством упорядочивания отношений государственного долга и повышения эффективности применения инструмента государственного долга в решении государственных задач.

Литература

1. Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М.: СПАРК, 2002. 37 с.
2. Орлов М.Ф. О государственном кредите. М.: Тип. Авг. Семена, 1833. 293 с.
3. Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб.: Типолитография А.М. Вольфа, 1902. 157 с.
4. Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб.: Изд. Д.Е. Кожанчикова, 1894. 607 с.
5. Muzellec R. Finance Public. 10-e ed. N.Y., 1997. 310 p.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Вся Россия

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.

25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.

20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.

10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.

3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.