Быстрая навигация: Каталог статей > Иные вопросы > Перечни электронных документов органов исполнительной власти (Ермолаева А.В.)

Перечни электронных документов органов исполнительной власти (Ермолаева А.В.)

Дата размещения статьи: 23.08.2017

Формирование нормативной базы, развитие информационной инфраструктуры, осуществление пилотных проектов способствуют все более широкому применению электронного документооборота в практической деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Результаты перехода органов исполнительной власти на безбумажный документооборот вот уже в течение ряда лет являются предметом пристального анализа научного сообщества в сфере документационного обеспечения управления <1>. Осмысление происходящих изменений позволяет определить тенденции дальнейшего развития в направлении расширения использования электронных документов <2>. На практике к электронным документам относят как электронные образы документов на бумажных носителях, подписанные электронной подписью, так и документированную информацию, созданную исключительно в цифровой форме. Последнее обстоятельство обусловливает актуальность решения задачи об установлении видового состава электронных документов, не имеющих бумажного аналога.
--------------------------------
<1> См., например: Ларин М.В., Красавин А.С., Рысков О.И., Митченко О.Ю., Варламова Л.Н., Степанова Л.А., Манаев Г.Г., Тихонов В.И., Гавлин М.Л., Кузнецов Л.В. Исследование практики работы с электронными документами в делопроизводстве федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации / Депонированная рукопись N 228 от 27.04.2004; Янковая В.Ф. Регламентация правил работы с электронными документами в федеральных органах исполнительной власти // Документация в информационном обществе. Электронное правительство: управление документами. Доклады и сообщения на XVI Международной научно-практической конференции. 2010. С. 52 - 57; Ларин М.В., Романченко Е.В., Юмашева Ю.Ю. Разработка комплексных архивоведческих и документоведческих функциональных требований к информационным системам, обеспечивающим электронный документооборот в процессе внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти // Вестник архивиста. 2014. N 3 (127). С. 209 - 224.
<2> Дмитриева А.В. Новые тенденции и показатели документооборота в федеральных органах исполнительной власти // Вестник архивиста. 2015. N 2 (130). С. 138 - 146.

В целях решения этой задачи для федеральных органов исполнительной власти Росархивом был предложен Перечень видов документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации их внутренней деятельности <3>. Рекомендуемый Перечень состоит из семи разделов: проекты документов; первичные плановые и отчетные документы; информационные документы; справочные документы; документы по оперативным вопросам; внутренняя переписка; документы по регистрации, учету и контролю. Таким образом, в данный Перечень включены документы, относящиеся к категории информационно-справочных документов, имеющих временный срок хранения. При этом Росархивом не рекомендовано включать в ПЕРЕЧНИ электронных документов, разрабатываемыми федеральными органами исполнительной власти, документы постоянного срока хранения, а также электронные образы (отсканированные копии) документов на бумажных носителях. Эти ограничения объясняются, во-первых, необходимостью апробации процедур создания, хранения и использования электронных документов в переходный период органов исполнительной власти на безбумажный документооборот; во-вторых, исключением двойного документооборота.
--------------------------------
<3> Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности (утв. Приказом Росархива от 29 апреля 2011 г N 32).

В целом рекомендации Росархива направлены на соблюдение единых подходов в работе по подготовке федеральными органами исполнительной власти индивидуальных перечней электронных документов.
Однако данные рекомендации не имеют нормативного характера. Обязательными для исполнения органами исполнительной власти являются изданные Правительством РФ подзаконные правовые акты, посвященные данному вопросу. Так, например, распоряжением Правительства РФ <4> устанавливается Перечень документов, передаваемых в электронном виде при взаимодействии органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Основой для разработки данного Перечня послужили соответствующие Правила <5>, в которых под документом в электронном виде понимается электронный документ, состав реквизитов которого определяется в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти <6>. Документы в электронном виде создаются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов, устанавливающих правила (порядок) документирования, документооборота и использования документов.
--------------------------------
<4> Распоряжение Правительства РФ от 2 апреля 2015 г. N 583-р "Об утверждении перечня видов документов, передаваемых при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов в электронном виде".
<5> Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2014 г. N 1494 "Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия" (в ред. от 24.01.2017) // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть II). Ст. 284.
<6> Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти" (ред. от 26.04.2016) // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3060.

Как показывает анализ, существенное влияние на содержание правительственного Перечня оказали рекомендации Росархива. Несмотря на то что Перечень, разработанный Росархивом, предполагает использование установленных видов электронных документов при осуществлении внутренней деятельности, наличие общих категорий и видов документов в правительственном Перечне свидетельствует о возможности их создания и использования в системе межведомственного электронного взаимодействия (МЭДО) (см. табл. 1). В данном случае систему органов исполнительной власти следует рассматривать как единую корпоративную систему. Основу данного Перечня составляет переписка, которая также относится к информационно-справочным документам и имеет временный срок хранения. Однако, в отличие от Перечня Росархива, в нем отсутствует классификация видов электронных документов по категориям, что несколько затрудняет его применение. Кроме того, разработанная Росархивом классификация может послужить основой при построении унифицированной классификационной схемы для индексирования электронных документов.

Таблица 1

Сравнительный анализ видового состава электронных документов (фрагмент)

Перечень Росархива

Перечень Правительства РФ

Срок хранения

Проекты распорядительных, нормативных, организационных и иных документов (п. 1.1) и документы к ним (п. 1.2)

Проекты приказов, распоряжений, правил, инструкций, регламентов и документы к ним (п. 7)

1 год

Планы работы структурных подразделений

нет

5 лет

Доклады, обзоры информационного характера (п. 3.1)

Документы (справки, доклады, информация, докладные записки, сводки, выписки), направляемые для ознакомления и исполнения (п. 6)

до минования надобности

Переписка по организационным вопросам деятельности, в том числе по проведению различных мероприятий (п. 6.1.3)

Переписка по организационным вопросам деятельности (п. 13), об организации и проведении межведомственных мероприятий (п. 15)

5 лет

Переписка о реализации принятых решений (п. 6.1.1)

Переписка о реализации решений межведомственных совещаний (п. 9)

Переписка о применении нормативных документов (п. 6.1.2)

Переписка по правовым вопросам, в том числе о разъяснении законодательства (п. 19)

Переписка по вопросам делопроизводства и архивного дела (п. 6.1.6)

Переписка о совершенствовании ДОУ, внедрении современных ИТ, в т.ч. по вопросам информационно-технического обеспечения СЭД, делопроизводства и архивного дела (п. 20)

Однако вернемся к Перечню Росархива как к первоисточнику, и прокомментируем некоторые аспекты его содержания. Так, определенные вопросы вызывают противоречие между заголовком Перечня (виды управленческих документов... в форме электронных документов...) и включение в его содержание списков адресов, телефонов и др. (см. раздел 4), отнесенных к категории "справочных документов", являющихся, по сути, справочной информацией (справочными материалами). Еще более проблематичным представляется включение в содержание Перечня такой категории, как "проекты документов": распорядительных, нормативных, организационных. Следует ли в связи с этим предполагать, что подлинники данных документов, включающие все необходимые реквизиты, должны быть созданы на бумажном носителе? Однако дополнение к данным категориям словосочетания "...и иных документов" (выделено мной. - Е. А.) означает, что в данном случае можно подразумевать проекты практически всех видов документов, поскольку при оформлении проекта/проектов независимо от носителя документа (бумажный или электронный) используются компьютерные технологии. Какие из перечисленных документов будут созданы в электронном виде - остается неясным. Между тем материальный носитель для конкретной категории (вида) документов должен быть установлен изначально, поскольку от этого зависит вся последующая технология их подготовки.

Важность данного вопроса обусловлена, в частности, тем обстоятельством, что согласно положениям подзаконных актов категория нормативных правовых документов может разрабатываться и представляться в Министерство юстиции Российской Федерации на государственную регистрацию как на бумажном носителе, так и в форме электронного документа <7>. Руководствуясь данной нормой, органы исполнительной власти, решая оперативные задачи, могут не задумываться о последствиях, связанных с выбором носителя. Между тем данная категория документов в системе документации органов исполнительной власти занимает высшую иерархическую ступень, имеет самый продолжительный "жизненный цикл" и подлежит постоянному хранению. Как известно, одним из рисков для электронных документов является валидность электронной подписи. Отличаются и условия хранения документов на различных носителях. Однако проблемы возникают уже на стадии разработки нормативного правового документа, поскольку имеющаяся регламентация их общей и специфической технологии подготовки (в зависимости от носителя) содержит множество противоречивых норм. Одна из основных причин - несоблюдение основных принципов и методов документообразования и, как результат, отсутствие полного и последовательного описания соответствующей технологии (алгоритма).
--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (ред. от 15.10.2016) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Российская газета. 21 августа 1997 г. N 161.

Помимо регламентации видового состава электронных документов, применяемых при осуществлении внутреннего и межведомственного электронного документооборота, в последнее время особое внимание уделяется установлению видового состава информации, предоставляемой в электронной форме в рамках системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) в целях совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг. В ноябре 2016 г. утвержден Перечень электронных документов для обмена между госорганами <8>. В него включены 85 наименований документов и сведений, которые предоставляются 25 федеральными органами исполнительной власти для осуществления государственных и муниципальных услуг.
--------------------------------
<8> Распоряжение Правительства РФ от 1 ноября 2016 г. N 2326-р "Об утверждении перечня документов и сведений, находящихся в распоряжении отдельных федеральных органов исполнительной власти и необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления".

Обратим внимание на сочетание терминов "документы" и "сведения" как в наименовании данного Перечня, так и в его содержании. Аналогичные термины используются и в ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <9> в отношении состава государственных информационных ресурсов (п. 9 ст. 14). В данный Закон в результате работ, направленных на выявление процедурных, технологических проблем, затрудняющих предоставление госуслуг в электронном виде, было внесено дополнение о признании информации, содержащейся в государственных информационных системах, в качестве официальной <10>. Однако формальное наделение всей информации этим статусом является недостаточным. В целях обеспечения юридической силой информации, используемой при предоставлении государственных и муниципальных услуг, необходимо на законодательном уровне закрепить правовой режим документирования информации как обязательное условие ее включения в государственные информационные ресурсы.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (в ред. от 06.07.2016) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // СЗ РФ. 2006. N 31 (часть 1). Ст. 3448.
<10> п. 9 ст. 14 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации": "Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, является официальной".

Основной вид документа, устанавливаемый Перечнем, - справка. Имеются единичные примеры использования таких видов, как заключение (п. 38) и акт (п. 61). В содержании Перечня встречаются и такие наименования, как "разрешение" (п. 56), "информация" (п. 37). Но наиболее распространенным является термин "сведения", под которым понимается совокупность информации из реестров, сертификатов, лицензий. О неполном составе предоставляемых сведений свидетельствуют словосочетания "сведения из справки" (п. 78) и "выписка" (пп. 60, 63). Как известно, термин "выписка" в документоведении используется в сочетании с наименованием основного вида документа (выписка из протокола, сертификата, лицензии и т.д.) и служит для обозначения вторичного документа, который является копией части документа, заверенного в установленном порядке <11>.
--------------------------------
<11> ГОСТ Р 7.0.8-2013 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" (утв. Приказом Росстандарта от 17.10.2013 N 1185-ст).

Таким образом, в рассматриваемом Перечне речь идет о создании вторичных документов на основании первичных, созданных и хранящихся в органах исполнительной власти.
Обратим внимание на тот факт, что в данном Перечне только в одном пункте установлено, что "документ, необходимый для предоставления услуг, должен быть подписан исполнительным органом" (п. 61), что, естественно, вызывает вопросы об обязательности использования электронной подписи во всех иных случаях, а также о требованиях к процедуре подписания документов, входящих в данный Перечень. Между тем подзаконными актами установлено, что при предоставлении государственных или муниципальных услуг применяется усиленная квалифицированная электронная подпись <12>. Ее разновидность - электронная подпись органа власти <13> (аналогична гербовой печати организации) - конкретизируется документом, имеющим иной статус, - Методическими рекомендациями <14>. Одновременно с этим Правилами делопроизводства <15>, в соответствии с которыми на основании законодательства РФ осуществляется документирование информации, установлено, что "электронные документы, направляемые в органы государственной власти и органы местного самоуправления, подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью должностного лица федерального органа исполнительной власти".
--------------------------------
<12> Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. N 111 "Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи" // СЗ РФ. 2012. N 8. Ст. 1027; Постановление Правительства РФ от 25 июня 2012 г. N 634 "О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг" (в ред. от 28.10.2013) // СЗ РФ. 2012. N 27. Ст. 3744.
<13> Такая подпись подтверждает: факт формирования межведомственного запроса в информационной системе органа исполнительной власти; факт наличия у лица, сформировавшего в информационной системе органа исполнительной власти электронный документ, соответствующих полномочий по подписанию/проверке электронной подписи; наличие соответствующих полномочий у должностного лица на обращение к информационному ресурсу другого ведомства либо на подготовку ответа на поступивший запрос (в случае если ответ формируется не автоматически в информационной системе).
<14> Методические рекомендации по разработке электронных сервисов и применению технологии электронной подписи при межведомственном электронном взаимодействии. Версия 3.0.9.2. 2014. [Электронный ресурс] // Ситуационный центр электронного правительства https://sc.minsvyaz.ru/media/docs/МР_СМЭВ_3.0.9.4.pdf (дата обращения: 09.11.2016).
<15> Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти" (ред. от 26.04.2016) // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3060.

Таким образом, возникает проблема классификации документированной информации, подписываемой усиленной квалифицированной электронной подписью должностного лица и подписью организации. В данном случае целесообразно вторичную информацию, содержащуюся в Перечне, подписывать усиленной квалифицированной электронной подписью организации. Как уже отмечалось, оформление данного реквизита придает информации документальную форму. В этой связи в рассматриваемом Перечне термины "сведения" и "информация" целесообразно заменить на соответствующие наименования видов документов ("справка", "заключение", "выписка из лицензии (сертификата)" и т.д.).
Таким образом, разработка специальных Перечней направлена на решение задачи по унификации видового состава электронных документов. Важная роль в этом процессе принадлежит рекомендациям Росархива. Ограничение на данном этапе категорией информационно-справочных документов, рекомендуемых для создания, хранения и использования в электронной форме, обусловлено необходимостью апробации и мониторинга процессов, обеспечивающих все стадии "жизненного цикла" электронных документов.
При регламентации процедуры подписания электронных документов усиленной квалифицированной электронной подписью возможно применение следующей классификации: первичные документы - подпись должностного лица; вторичные документы, создаваемые ответственными исполнителями, - подпись организации.
Необходимо осуществление дальнейшей работы по унификации видового состава не только электронных документов, но и документов, создаваемых исключительно на бумажном носителе, и нормативное закрепление ее результатов.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
  • Вся Россия

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных


29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.




25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.




20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.




10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.




3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.



В центре внимания:


Печаль для должников. Конституционный Суд разрешил изымать единственное жилье (Зеленая У.)

Дата размещения статьи: 12.01.2022

подробнее>>

"Освободите квартиру, она уже не ваша": собственников ошеломили новой схемой отъема (Демидова И., Астапов М.)

Дата размещения статьи: 12.01.2022

подробнее>>

Печаль для должников. Конституционный Суд разрешил изымать единственное жилье (Горелов А., Гладышева Е., Кучкаров А.)

Дата размещения статьи: 12.01.2022

подробнее>>

Исполнительский иммунитет единственного жилья должника: новый вектор судебной практики (Джафаров И.)

Дата размещения статьи: 12.01.2022

подробнее>>

Цифровизация в юридической практике (Горелов А.)

Дата размещения статьи: 12.01.2022

подробнее>>
Предпринимательство и право, информационно-аналитический портал © 2011 - 2022
При любом использовании материалов сайта - активная ссылка на сайт lexandbusiness.ru обязательна.