Быстрая навигация: Каталог статей Отдельные виды предпринимательской деятельности Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (госзакупки). Федеральная контрактная система Практики неэффективного расхода бюджетных средств в контрактной системе в сфере закупок (Кикавец В.В., Вершило Т.А.)

Практики неэффективного расхода бюджетных средств в контрактной системе в сфере закупок (Кикавец В.В., Вершило Т.А.)

Дата размещения статьи: 25.12.2020

Проблемам эффективности расходования бюджетных средств, в том числе в контрактной системе в сфере закупок, государством уделяется большое внимание, поскольку бюджетные средства ограничены. Еще в 1907 г. выдающийся русский ученый в области финансового и бюджетного права И.Х. Озеров писал о том, что "крупные средства из нашего бюджета расходуются по казенным подрядам и поставкам, и здесь непроизводительно тратится много средств... существующая система поставок и заготовок - язва нашего государственного хозяйства. Здесь много ухлопывается денег зря, а между тем если произвести подсчет, то окажется, что громадные суммы тратятся на эти поставки и заказы, и здесь можно произвести сокращение, не боясь, что это нанесет ущерб нашему государственному хозяйству или государственной обороне" <1>.
--------------------------------
<1> Озеров И.Х. Русский бюджет: доходный и расходный. С диаграммами, исполненными в красках. М.: Типография Т-ва И.Д. Сытина, 1907. С. 12, 65.

Эти мысли выдающегося ученого не потеряли свой актуальности и в наше время, поскольку нарушения в контрактной системе в сфере закупок довольно значительные, а роль бюджетного законодательства повышается в системе государственного управления в условиях развития цифровой экономики <2>. Так, Счетной палатой РФ в 2018 году выявлено 38 видов различных нарушений в сфере закупок <3> из 55, перечисленных в Классификаторе нарушений <4>. Кроме того, Счетной палатой РФ в том же году зафиксированы нарушения законодательства о контрактной системе 63 главными распорядителями бюджетных средств и 31 подведомственным учреждением на общую сумму 18 525,3 млн руб. <5>. Тем самым мы можем говорить, что федеральному бюджету (публично-правовому образованию) нанесен ущерб на данную сумму.
--------------------------------
<2> Influence of the budgetary law on state management in the conditions of the development of the digital economy / Olga Gorbunova, Tatiana Vershilo, Vitaly Kikavets, Oksana Palozyan, Kirill Pisenko, Elena Matyanova // Informatologia. 2019. Vol. 52. N 1 - 2. P. 17 - 27.
<3> См.: Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год (утверждено Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 29.08.2019 N 46К (1342)). С. 234 // Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://audit.gov.ru/promo/implementation-federal-budget-2018/doc/zaklyuchenie.pdf (дата обращения: 25.02.2020).
<4> Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля): одобрен Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ 17 декабря 2014 г. (протокол от 18.12.2014 N 2-СКСО Коллегии Счетной палаты РФ) (ред. от 22.12.2015) // СПС "КонсультантПлюс". Документ официально опубликован не был (дата обращения: 25.02.2020).
<5> Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год (утверждено Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 29.08.2019 N 46К (1342)). С. 233 // Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://audit.gov.ru/promo/implementation-federal-budget-2018/doc/zaklyuchenie.pdf (дата обращения: 25.02.2020).

В то же время не решен вопрос о принадлежности споров, возникающих в практике правоприменения норм законодательства о контрактной системе. Суды рассматривают данные споры в рамках гражданского законодательства, вместе с тем, например, акты о несоблюдении заказчиками сроков оплаты выполненных работ по государственным контрактам влекут за собой риски применения к заказчикам мер ответственности и, как следствие, дополнительных расходов бюджетов, что приводит к существенному ущербу бюджетов бюджетной системы. Как правило, в предписаниях о возмещении ущерба указываются суммы невыполненных работ, услуг, непоставленных товаров и т.д., т.е. суммы неправомерно использованных бюджетных средств. Однако стоит отметить, что бюджетное законодательство не раскрывает понятия "ущерб бюджету" или "ущерб публично-правовому образованию (соответственно Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию)" <6>, а также не определяет методики расчета сумм причиненного ущерба. Еще 2013 г. в рамках развития системы государственного и муниципального финансового контроля было обозначено закрепление мер принуждения за каждое нарушение в сфере закупок, влекущее нанесение финансового ущерба публично-правовому образованию <7>. Не случайно были внесены изменения в бюджетное законодательство летом 2019 г. <8>, однако в части мер принуждения для заказчиков ничего не поменялось, несмотря на то, что они в настоящее время бюджетным законодательством признаются лицами, совершившими бюджетное нарушение, при этом заказчики прямо не названы в качестве участников бюджетного процесса, к которым применяются меры бюджетного принуждения. В силу этого, как представляется, необходимо внести изменения в ст. 152 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), в части закрепления в качестве участников бюджетного процесса и заказчиков, а также п. 1 ст. 306.2 БК РФ дополнить мерами принуждения, применяемыми к заказчикам.
--------------------------------
<6> Прим. авторов: уместно привести слова виднейшего ученого Н.И. Химичевой о том, что бюджет принадлежит не органам власти, а публично-правовому образованию.
<7> Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" // СЗ РФ. 2014. N 2 (часть II). Ст. 219.
<8> Федеральный закон от 26 июля 2019 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита" // СЗ РФ. 2019. N 30. Ст. 4101.

Эти изменения необходимы в силу того, что применение норм гражданского законодательства, регламентирующих понятие вреда, убытков, ущерба, упущенной выгоды, в рамках бюджетных (публичных) правоотношений практически невозможно, поскольку определение сумм ущерба путем установления в денежном выражении негативных последствий бюджетного нарушения, как правило, имеет субъективный характер и невозможно без привлечения судебных органов в каждом случае начисления ущерба.
Важным моментом до настоящего времени является определение правового статуса не только "бюджетных средств", но и "средств, выделенных из бюджета". "Принципиальной разницей является то, что лицо, не обладающее статусом получателя бюджетных средств, несет ответственность за достижение цели бюджетного финансирования, которая определяется в документах, заключаемых с получателями бюджетных средств (контракт, иной гражданско-правовой договор)" <9>.
--------------------------------
<9> Уголовно-правовая охрана бюджетных средств: монография / под общ. ред. Н.И. Пикурова и Е.Н. Карабановой; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М.: Проспект, 2016. С. 13.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает несколько этапов, одним из которых является принятие получателем бюджетных средств бюджетных обязательств путем заключения контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. При этом стоит отметить, что контракт сам по себе не является основанием для санкционирования оплаты денежных обязательств <10>. В письме Минфина РФ <11> отмечено, что "контракт хотя и является формой двусторонней сделки, но правоотношения, возникающие при заключении и исполнении такого договора, регулируются не только гражданским законодательством, но и бюджетным законодательством РФ, законодательством о закупках".
--------------------------------
<10> Там же. С. 14.
<11> Письмо Казначейства России от 23 августа 2019 г. N 07-04-05/05-18156 "О направлении разъяснений" (вместе с письмом Минфина России от 16 августа 2019 г. N 09-04-06/62906) // Письмо Минфина России "Ценообразование и сметное нормирование в строительстве". 2019. N 10.

Так, оплата контракта является исполнением бюджета по расходам и определяется бюджетным законодательством Российской Федерации. И здесь возникает вопрос: с какого момента бюджетные средства теряют статус таковых, поскольку государственный финансовый контроль за их расходованием не прекращается? И даже будучи уже выделенными из бюджета, контроль за их целевым использованием остается у государственных органов власти. И, несмотря на то что сами по себе эти отношения уже не будут являться бюджетными, регулируются они бюджетным законодательством и законодательством о контрактной системе. Кроме того, были внесены изменения в п. 5 ст. 219 БК РФ, вступившие в силу 6 августа 2019 г. Согласно внесенным изменениям Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ (муниципальных образований), органы управления государственными внебюджетными фондами при постановке на учет бюджетных и денежных обязательств, санкционировании оплаты денежных обязательств осуществляют в соответствии с установленным соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) порядком, предусмотренным п. 1 ст. 219 БК РФ, в том числе контроль за:
- соответствием информации о денежном обязательстве информации о поставленном на учет соответствующем бюджетном обязательстве;
- соответствием информации, указанной в платежном документе для оплаты денежного обязательства, информации о денежном обязательстве;
- наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства.
В случае если бюджетное обязательство возникло на основании контракта, дополнительно осуществляется контроль за соответствием сведений о контракте в реестре контрактов, предусмотренном законодательством Российской Федерации, регулирующим сферу закупок, и сведений о принятом на учет бюджетном обязательстве, возникшем на основании контракта, условиям контракта (абз. 8 п. 5 ст. 219 БК РФ).
Таким образом, можно предположить, что бюджетное законодательство имеет более широкое распространение, в том смысле, что заключение контракта происходит по нормам гражданского законодательства, на этапе санкционирования расходов заканчиваются отношения, регулируемые бюджетным правом, но контроль со стороны государственных органов остается, тем самым расширяются границы бюджетного законодательства.
В 2015 году возникло одно из первых "знаковых" дел о взыскании с заказчика упущенной выгоды в пользу хозяйствующего субъекта <12>. Взыскание обращено на заказчика, действиями которого был нанесен ущерб участнику закупки (заявка неправомерно отклонена, контракт заключен с иным участником). В результате последний был лишен права заключить, исполнить контракт и получить по нему прибыль.
--------------------------------
<12> См.: решение АС Липецкой области от 27 мая 2015 г. по делу N А36-6879/2014 (не обжаловалось).

Существуют и другие примеры взыскания из бюджета финансовых средств, направленных на компенсации расходов, понесенных хозяйствующими субъектами для восстановления нарушенных прав и законных интересов действиями (бездействием) государственных и муниципальных заказчиков <13>.
--------------------------------
<13> См.: Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2016 г. по делу N А79-371/2016; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2018 г. по делу N А75-16282/2017, оставленное без изменения Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 июня 2018 г. (Определением ВС РФ от 30 декабря 2018 г. N 304-ЭС18-19262 отказано в передаче жалобы в коллегию); Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2019 г. по делу N А56-31153/2018, оставленное без изменения Постановлением АС Северо-Западного округа от 11 октября 2019 г. и др.

Одним из ярких примеров взыскания средств из федерального бюджета являются неправомерные действия антимонопольного органа. Результаты проведения внеплановой проверки в сфере закупок чиновниками-контролерами также возможно отнести к основаниям для возникновения бюджетных споров, в большинстве случаев приводящих к дополнительным расходам бюджетных средств.
В результате итогов проведенного аукциона контракт с победителем заказчик не подписал в силу выданного антимонопольным органом предписания по итогам рассмотрения жалобы. Победитель аукциона, успешно обжаловав ненормативные правовые акты антимонопольного органа в суде <14>, подписал контракт позже намеченного срока, что повлекло за собой необходимость продления обеспечения исполнения контракта. Стоимость такого продления плюс судебные расходы были удовлетворены за счет Российской Федерации <15>.
--------------------------------
<14> См.: Решение АС Сахалинской области от 13 марта 2015 г. по делу N А59-71/2015, оставленное без изменения Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2015 г.
<15> См.: Определение АС Сахалинской области от 6 мая 2016 г. по делу N А59-4112/2015, оставленное без изменения Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2016 г., Постановлением АС Дальневосточного округа от 6 декабря 2017 г.

Подобные случаи взыскания упущенной выгоды и убытков, причиненных действием, бездействием антимонопольного органа, из бюджета довольно часто встречаются в судебной практике <16>.
--------------------------------
<16> См.: Определение Арбитражного суда Сахалинской области от 15 сентября 2017 г. по делу N А59-2058/2016, оставленное без изменения Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 16 ноября 2017 г., Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12 февраля 2018 г.; решение Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 2 марта 2017 г. по делу N А80-416/2016, оставленное без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, и т.д.

Значительные затраты федеральный бюджет понес в связи с решением и предписанием УФАС по Красноярскому краю, успешно оспоренными в суде <17>. Основываясь на судебных актах о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа участник закупки, чьи права и законные интересы были нарушены, обратился в суд к ответчику - Российской Федерации в лице Минфина России и УФАС России по Красноярскому краю с требованием о взыскании 4 089 500 руб. убытков за счет казны <18>.
--------------------------------
<17> См.: Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2015 г. по делу N А33-18459/2014, оставленное без изменения Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 июня 2015 г.
<18> См.: решение АС Красноярского края от 16 октября 2018 г. по делу N А33-25139/2015, оставленное без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций.

Судебные инстанции, руководствуясь ст. ст. 12, 15, 16, 1069 ГК РФ, разъяснениями Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25, материалами дела, а также учитывая, что в связи с принятием УФАС незаконных решения и предписания истец как победитель электронного аукциона был лишен возможности заключить контракт, пришли к выводу о том, что убытки имели место, а лицом, ответственным за их причинение, является УФАС.
На позицию судов не оказали существенного воздействия доводы Минфина России, акцентировавшего внимание на том факте, что прибыль истца согласно всем представленным в суд доказательствам на 150% превышает цену производителя (6,2 млн руб. - цена контракта, в то время как стоимость оборудования у производителя - 2,3 млн руб.). Данные судебные акты вынесены в строгом соответствии с нормами действующего законодательства, а проблема сверхприбыли хозяйствующего субъекта не являлась предметом судебного спора. Что подтверждается Определением ВС РФ от 7 ноября 2019 г. N 302-ЭС17-6553 по делу N А33-25139/2015, которым УФАС отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ.
Вместе с тем рассмотренные в статье судебные споры наглядно демонстрируют несостоятельность российских закупок. Проблема не только в возмещении убытков за счет бюджета Российской Федерации, а в том, что созданная и функционирующая достаточно длительное время контрактная система в сфере закупок позволяет участвовать фирмам-посредникам и перекупщикам с нерегулируемым пределом прибыли (в приведенном случае - 150%). Подобные действия неизменно приводят к неэффективному расходу бюджетных средств. При этом функции УФАС как контролера не способствуют минимизации финансовых рисков, а, наоборот, увеличивают риски дополнительных (компенсационных) выплат из бюджета.
Приведенные примеры показывают необходимость введения персональной ответственности отдельных должностных лиц заказчиков или чиновников-контролеров, чьи действия повлекли за собой дополнительные финансовые расходы из соответствующих бюджетов. Как правило, указанные лица не несут должного, справедливого и соразмерного наказания, что приводит к увеличению числа ситуаций, влекущих дополнительные расходы бюджетных средств.

На основании изложенного предлагается введение персональной финансовой ответственности к таким должностным лицам, действие, бездействие которых подтверждено вступившим в силу решением суда. Величина ответственности может быть установлена в кратном размере от понесенных бюджетом расходов на компенсационные выплаты хозяйствующим субъектам, чьи права и законные интересы были нарушены такими действием, бездействием, и, соответственно, внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, полагаем целесообразным предусмотреть в БК РФ соответствующие меры принуждения за действия, бездействие должностных лиц заказчиков в целях дальнейшего пресечения неэффективного использования бюджетных средств.

Литература

1. Озеров И.Х. Русский бюджет: доходный и расходный. С диаграммами, исполненными в красках / И.Х. Озеров. Москва: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1907. 87 с.
2. Уголовно-правовая охрана бюджетных средств: монография / под общей редакцией Н.И. Пикурова и Е.Н. Карабановой. Москва: Проспект, 2016. 82 с.
3. Tsindeliani I. Influence of the budgetary law on state management in the conditions of the development of the digital economy / I. Tsindeliani [et al.] // Informatologia. 2019. Vol. 52. Iss. 1 - 2. P. 17 - 27.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.

25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.

20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.

10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.

3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.

В центре внимания:

Об основаниях освобождения от гражданско-правовой ответственности в сфере государственных закупок (Богдан В.Г.)

Дата размещения статьи: 10.01.2022

К вопросу о формировании плана привлечения участником закупки субподрядчиков (соисполнителей) из числа субъектов малого и среднего предпринимательства (Беляева О.)

Дата размещения статьи: 23.08.2021

Конфликт интересов в сфере закупок: проблемы в практике правоприменения (Климова О.В.)

Дата размещения статьи: 18.08.2021

Неверный выбор способа закупки: практика применения ст. 7.29 КоАП РФ (Гурин О., Полянский А.)

Дата размещения статьи: 06.03.2021

Критерий измеримости требований к участникам закупки (Гапанович А.В.)

Дата размещения статьи: 12.02.2021