Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы О перспективной модели правового обеспечения миграционных амнистий в Российской Федерации (Сандугей А.Н.)

О перспективной модели правового обеспечения миграционных амнистий в Российской Федерации (Сандугей А.Н.)

Дата размещения статьи: 12.02.2021

Одной из задач современной государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 гг. является совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории иностранных граждан, способных благодаря своей трудовой деятельности, знаниям и компетенциям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию России.
При этом к задачам миграционной политики относятся дальнейшее развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, включая совершенствование мер ответственности за его нарушение <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 21 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 гг. // СПС "КонсультантПлюс".

Одновременно в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации по вопросам реализации Концепции государственной миграционной политики на 2019 - 2025 гг. предполагается предусмотреть положения, предоставляющие возможность иностранным гражданам, нарушившим миграционное законодательство, но не представляющим серьезной опасности для Российской Федерации, не выезжая из Российской Федерации, оформить легальный статус без привлечения к ответственности <2>.
--------------------------------
<2> См.: подп. "е" п. 12 и п. 15 Перечня поручений по вопросам реализации Концепции государственной миграционной политики на 2019 - 2025 гг. (утв. Президентом РФ 06.03.2020 N Пр-469).

Не вызывает сомнений, что развитие соответствующих административно-правовых механизмов позволит добиться желаемых результатов в достижении целей миграционной политики.
В этой связи в системе проектируемых законодательных инноваций особое место может быть отведено специальным мерам по легализации правового статуса отдельных категорий законопослушных иностранных граждан, оказавшихся в Российской Федерации в нестандартных условиях с точки зрения соблюдения ими миграционного законодательства.
Традиционно использование государствами соответствующего комплекса мер в отношении иностранных граждан принято называть миграционными амнистиями.
Под институтом миграционной амнистии обычно понимают процедуры легализации определенных групп населения - лиц без гражданства либо иностранных граждан, незаконно находящихся на территории государства с целью занятия трудовой деятельностью, без оформления надлежащих документов и с соблюдением условий, выдвигаемых уполномоченными государственными органами <3>. При этом немаловажное значение для участников амнистий имеет их законопослушное поведение в период нахождения в стране пребывания, а также целый ряд условий, выдвигаемых властями в зависимости от целей легализации.
--------------------------------
<3> Казарян К.В., Пономарева Н.В. Правовое регулирование миграционных моделей в современных условиях // Юристъ-Правоведъ, 2016. N 3 (76). С. 124.

В современной России подобные мероприятия проводились неоднократно. Причем, в отличие от зарубежных акций, они не имели под собой каких-либо внутриполитических мотивов, предварительно не обсуждались в обществе и не предавались широкой пропагандистской огласке.
С целью поддержания дружественных партнерских отношений с соседними государствами в Российской Федерации реализовывали разовые акции, в рамках которых иностранные граждане получали возможность обнулить все нарушения правил пребывания в нашей стране и встать на миграционный учет на законных основаниях. А в ряде случаев преодолеть установленные запреты на въезд в Российскую Федерацию. При этом при принятии соответствующих решений речь не шла о легализации в Российской Федерации лиц без определенного правового статуса, длительное время находящихся на российской территории с нарушением миграционного законодательства.
Примечательно, что в целях решения проблем этой категории лиц будет принят Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Постановление ГД ФС РФ от 8 июля 2020 г. N 8475-7 ГД "О проекте федерального закона N 948528-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства" // СЗ РФ. 2020. N 28. Ст. 4360.

Соответственно предметом ранее проводимых амнистий и предлагаемой модели их правового обеспечения является восстановление законного статуса пребывания иностранных трудящихся, а не документирование лиц без гражданства легитимными документами.
В период с 2018 по 2019 г. соответствующая возможность для восстановления законного статуса на территории Российской Федерации была предоставлена гражданам Кыргызстана, Молдовы, Таджикистана и Украины.
Предметом амнистии являлись нарушения, предусмотренные требованиями п. п. 4 и 8 ст. 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ (ред. от 01.03.2020) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон N 114-ФЗ).
Амнистия затрагивала сразу несколько категорий иностранных граждан:
1) лиц, въехавших в Российскую Федерацию и нарушивших режим пребывания (вовремя не выехали);
2) лиц, имеющих запрет на въезд ввиду неоднократного (два и более раза) в течение трех лет привлечения к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации;
3) лиц, имеющих запрет на въезд из-за нарушения правил пребывания в Российской Федерации, выразившегося в невыезде из Российской Федерации в период своего предыдущего пребывания до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания.
Не подпадали под амнистию иностранные граждане, которым был наложен запрет на въезд в Российскую Федерацию по п. п. 2, 9, 10 ст. 26, а также ст. 27 (все пункты) Федерального закона N 114-ФЗ. К числу таких граждан также относились внесенные в так называемый "черный список" решением судебных органов России, в том числе не исполнившие судебные решения об административном выдворении путем самостоятельного контролируемого выезда.
Чтобы попасть под амнистию, нарушителям достаточно было выполнить несложный перечень действий, включая выезд из Российской Федерации, для тех, кто на момент ее проведения находился в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что период этих послаблений был ограниченным. Вместе с тем такой возможностью воспользовались тысячи иностранных граждан.
Характерно, что предложенные и реализованные МВД России организационные и информационные меры по обеспечению миграционной амнистии показали не только свою жизнеспособность, но и в очередной раз создали юридический прецедент, требующий своего разрешения на правовом уровне.
В этой связи в основу организационной модели обеспечения подобных миграционных амнистий в будущем должен быть положен не директивный, а законодательный механизм, предоставляющий возможность органам государственной власти восстанавливать легальный статус иностранных граждан без применения к ним жестких санкций за нарушение режима пребывания в Российской Федерации.
Примечательно, что с учетом большинства зарубежных практик миграционные амнистии направлены не на восстановление, а на предоставление легального статуса нарушителям иммиграционного режима, длительное время, на протяжении нескольких лет находящимся в государстве въезда. В нашем случае, при принятии соответствующих положительных решений в отношении нарушителей миграционного законодательства, речь должна идти не об определении конкретной ретроградной даты их въезда в страну, а о факторах и условиях, под воздействием которых отдельные категории лиц оказались в нестандартных условиях с точки зрения соблюдения ими миграционного законодательства Российской Федерации. В этом случае вводимые процедуры амнистии будут иметь восстанавливающий характер, что подобно восстановлению пропущенных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Подчеркну, что миграционную амнистию вполне можно рассматривать в качестве одного из средств реализации миграционной политики Российской Федерации. Причем с учетом зарубежного и отечественного опыта проведения соответствующих мероприятий перспективная правовая модель миграционной амнистии должна быть адаптированной и постоянно подстраиваться к условиям развития миграционной ситуации в стране. Это означает, что ее проведение должно осуществляться перманентно в зависимости от изменений миграционной ситуации, вызванных экономическими и социально-политическими факторами, а также обусловленных развитием угроз общественной безопасности. При этом необходимо учитывать, что чрезмерность миграционных амнистий может способствовать снижению уровня правосознания амнистируемых лиц, одновременно подрывая принцип неотвратимости наказания за совершение правонарушений.
В таких условиях администрирования миграционных процессов принятие соответствующих государственно-управленческих решений должно основываться на коллегиальном экспертном решении. Например, в рамках работы Правительственной комиссии по миграционной политике <5>.
--------------------------------
<5> При таком решении рассматриваемой проблемы очевидны механизмы административных процедур подготовки соответствующих актов о проведении миграционных амнистий, поскольку одной из основных задач указанной Комиссии является рассмотрение и подготовка согласованных предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции с учетом развития этих процессов в Российской Федерации и иностранных государствах. См.: п. 3 Положения о Правительственной комиссии по миграционной политике.

В свою очередь Правительство Российской Федерации, устанавливая правила в сфере миграции, в пределах своих полномочий может принимать различного рода ограничительные, стимулирующие и разрешительные меры, к которым может быть отнесена и миграционная амнистия, направленная на обеспечение тем самым проведения единой государственной миграционной политики <6>.
--------------------------------
<6> См.: ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем дискуссионным по-прежнему остается вопрос об уровне и отнесении соответствующей компетенции к Президенту Российской Федерации.
Обусловлено это не только ранее реализованными инициативами Президента Российской Федерации по проведению миграционных амнистий, но и наличием у него уже существующих исключительных компетенций в сфере миграции <7>, в том числе в особых условиях жизнедеятельности нашего общества. Примером последних решений Президента является его Указ от 18 апреля 2020 г. N 274 "О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".
--------------------------------
<7> Например, в соответствии со ст. 89 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища, а также осуществляет помилование.

Характерно, что традиционно институт амнистии является элементом уголовного права, впрочем, как и институт помилования. При этом амнистия находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ). В соответствии со статьей 84 УК РФ она объявляется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в отношении индивидуально неопределенного круга лиц.
Амнистия, как и помилование, является формой "государственного прощения" лиц, совершивших преступления. Причем в соответствии со ст. 85 УК РФ помилование осуществляется Президентом Российской Федерации в отношении индивидуально-определенного лица, что подчеркивает принцип его персонифицированного отношения к ходатайствующим лицам.
Аналогичный принцип проявляется и в решении Президентом вопросов гражданства Российской Федерации, предоставления политического убежища. Такой подход к рассмотрению заявлений характеризует институт президентства с позиции исключительности, наивысшей инстанции исполнительной власти в Российской Федерации.
Таким образом, в рамках действующей правовой модели проведения амнистий в Российской Федерации Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, подготовившее проект решения о проведении миграционной амнистии, должно обратиться в Правительство Российской Федерации для его рассмотрения и принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке его применения.
Проведенные в Российской Федерации мероприятия уникальны по своему характеру, поскольку несколько отличаются от подобных зарубежных практик. Они были направлены не только на легализацию правового статуса иностранных граждан, формально нарушавших миграционное законодательство, но и на "помилование" тех нарушителей, которые находились за пределами территории Российской Федерации. При этом все лица, подпадающие под действие амнистии, относились к категории нарушителей законодательства об административных правонарушениях, чей круг индивидуально определен не был.
Российское административное право также предусматривает институт амнистии. При этом, несмотря на то что данный правовой институт ни разу не был введен в действие, он получил свое закрепление в нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания. При этом судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления (ст. 31.7 КоАП РФ).
Характерно, что в проекте нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предлагается отдельная правовая конструкция, предусматривающая положение о том, что "амнистия объявляется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в отношении индивидуально неопределенного круга лиц" <8>.
--------------------------------
<8> См.: п. 1 ст. 4.8 "Амнистия" проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/01-20/00099059).

Таким образом, в ближайшей перспективе российское законодательство будет дополнено всеми необходимыми правовыми механизмами для проведения на легитимном уровне так называемых миграционных амнистий. При этом инициатива об их проведении может исходить как от Президента Российской Федерации, так и от Правительства Российской Федерации.
На сегодняшний день требуется лишь разработка и последующее утверждение административных процедур оценки и принятия соответствующих стратегических решений в сфере реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, которые должны объявляться Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Литература

1. Казарян К.В. Правовое регулирование миграционных моделей в современных условиях / К.В. Казарян, Н.В. Пономарева // Юристъ-Правоведъ. 2016. N 3 (76). С. 121 - 125.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Москва, Московская область
+7 (499) 703-46-28
Санкт-Петербург, Ленинградская область
+7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

22 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1116818-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и ст. 45 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Цель законопроекта - расширение доступа к участию в закупках субъектам малого и среднего бизнеса, с возможностью предоставить банковские гарантии в качестве обеспечения заявки на участие в конкурентной закупке с участием субъектов МСП или обеспечения исполнения договора, заключенного по результатам таких закупок, выданные банками, включенным в перечень, предусмотренный статьей 45 Закона № 44-ФЗ.

15 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1112339-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"

Цель законопроекта - создание единой системы управления арестованным, конфискованным, а также иным изъятым имуществом, подлежащим обращению в собственность государства в соответствии с законодательством. Законопроектом предусматривается применение электронной формы торгов, а также, реализация имущества на единых электронных площадках, отобранных Правительством РФ, где путем проведения электронных аукционов реализуется конфискованное и иное обращенное в собственность государства имущество.

10 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1109512-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства и устранения правовых пробелов в сфере регулирования распространения социальной рекламы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Предлагаемые изменения предоставят некоммерческим организациям инструменты рекламного продвижения своих инициатив и позволят оптимальным способом информировать о своей деятельности в сети "Интернет".

3 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1105153-7 "О внесении изменений в статьи 38 и 86 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Цель законопроекта - установление полномочий Правительства РФ с сфере определения порядка изъятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за обращением медицинских изделий, фальсифицированных, недоброкачественных или контрафактных медицинских изделий, не являющихся вещественными доказательствами по уголовным либо административным делам.

30 января 2020 г.
Проект Федерального закона № 1103069-7 "О внесении изменения в статью 134 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"

Цель законопроекта - внесение в законодательство о банкротстве уточнения, согласно которому в рамках удовлетворения требований кредиторов второй очереди не могут быть взысканы иные платежи, кроме платежей по выплате выходных пособий и (или) оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности.