Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Ответственность за нарушения бюджетного законодательства (Комягин Д.Л.)

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства (Комягин Д.Л.)

Дата размещения статьи: 23.08.2014

Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ были внесены существенные изменения в ч. IV "Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения" БК РФ. Утратила силу гл. 28, введены гл. 29 и 30. Глава 29 "Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения" определяет понятия "бюджетное нарушение" и "бюджетные меры принуждения", а гл. 30 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение" устанавливает меры бюджетного принуждения за такие нарушения, как нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат и другие нарушения, связанные с бюджетными кредитами, а также за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Этот же Закон внес и существенные изменения в КоАП РФ.

Соотношение государственного финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства

Обычно ответственность понимается как форма реализации контрольных мероприятий. Такая точка зрения обоснованна, но сегодня в силу усложнения правоотношений и появления новых концепций непосредственная связь между финансовым контролем и бюджетной ответственностью размывается.
Взаимосвязь между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства всегда существовала. Однако не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. Также ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных мероприятий <1>.
--------------------------------
<1> Такие случаи довольно редки, однако можно упомянуть приостановление операций по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства, за неоплату исполнительного листа суда - применяется по факту неоплаты без проведения какой-либо контрольной процедуры; производится списание невозвращенного бюджетного кредита и платы за него.

Разница между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства становится яснее после изучения истории правового регулирования данных институтов. Первоначально финансовый контроль являлся заключительным разделом финансового права, "последним... колесом в бюджетном механизме государства" <2>. Регулирование ответственности за нарушения, выявленные в ходе финансового контроля, не относилось к сфере финансового права, а контроль выполнял свое назначение "посредством репрессии того или иного характера (чисто нравственной, частноправовой, уголовно-правовой)" <3>. Появление в современном российском финансовом законодательстве норм, регулирующих применение ответственности и устанавливающих санкции за нарушения в бюджетной сфере, налоговые правонарушения, усложнило правовое регулирование, возвело бюджетную ответственность в ранг отдельного правового института <4>.
--------------------------------
<2> См.: Иловайский С.И. Указ. соч. С. 454.
<3> Там же.
<4> См.: ч. IV БК РФ; разд. IV НК РФ.

Следует сразу заметить, что, по мнению автора, бюджетная ответственность, как и финансовая, в целом не имеет самостоятельного характера, и состав видов юридической ответственности качественно не расширяется с появлением новых отраслей права и развития соответствующего им законодательства <5>. Так или иначе, юридическая ответственность выражается в уголовно-правовой, административной санкции либо гражданско-правовой ответственности. Специфические санкции, которые можно встретить в бюджетном законодательстве, выступают скорее в качестве предупредительных или обеспечительных мер. Это можно сказать, например, о блокировке расходов, о приостановлении операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств, введении временной финансовой администрации. Известны также компенсаторные (правовосстановительные) меры - взыскание суммы нецелевого использования бюджетных средств, пени за просрочку возврата кредита. Все эти меры - формы государственного принуждения, но не меры юридической ответственности.
--------------------------------
<5> Подробнее см.: Комягин Д.Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности // Финансовое право. 2006. N 10.

Следует отметить особенность законодательства Российской Федерации, согласно которой ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетная ответственность представляют собой разные категории. Согласно преамбуле БК РФ устанавливаются основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Аналогичное положение содержится в п. 2 ст. 1 БК, согласно которой именно БК закрепляет правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства. В то же время привлечение к указанной выше ответственности не отнесено к бюджетным правоотношениям.
К бюджетным правоотношениям относятся установление оснований для привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение порядка и оснований применения бюджетных мер принуждения. Эти полномочия отнесены к бюджетным полномочиям Российской Федерации (ст. 7 БК).
Единое регулирование указанных выше полномочий соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК). Единство бюджетной системы, в числе прочего, означает единство бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. БК не запрещает субъектам РФ и муниципальным образованиям устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, но только в том случае, если такое право субъекта РФ или муниципального образования первоначально установлено БК РФ или иным федеральным законом <6>.
--------------------------------
<6> В настоящее время БК или иные федеральные законы подобных полномочий субъектов РФ или муниципальных образований не устанавливают.

Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения

Понятие бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения было введено в бюджетное законодательство в 2013 г. вместе с принятием новой редакции БК РФ.
Бюджетным нарушением является совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, ГРБС, РБС, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета или источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Следует подчеркнуть ограниченный и исчерпывающий перечень лиц, которыми могут быть совершены бюджетные нарушения.
Бюджетные меры принуждения за совершение бюджетного нарушения применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления органа государственного (муниципального) финансового контроля.
Предусмотрены следующие бюджетные меры принуждения:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- приостановление предоставления межбюджетных трансфертов;
- передача уполномоченному по бюджету части полномочий ГРБС, РБС и получателя бюджетных средств.
Бюджетные меры принуждения применяются на основании уведомлений органов финансового контроля в адрес финансовых органов, которые представляют собой обязательный к рассмотрению документ, содержащий основания для применения бюджетных мер принуждения.
Существуют следующие бюджетные нарушения:
- нецелевое использование бюджетных средств;
- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;
- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Имеет смысл зафиксировать ситуацию, которая существовала в бюджетном законодательстве до появления понятий бюджетного нарушения, мер принуждения и вместе с ними института бюджетной ответственности.
Прежняя редакция ч. IV БК сохранялась в почти неизменном виде с момента его принятия в 1998 г. Вплоть до вступления в силу новой редакции ч. IV БК в 2013 г. в ней сохранялись ссылки на не действующий еще с 2002 г. Кодекс об административных правонарушениях РСФСР (КоАП РСФСР) <7>. С вступлением в силу Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 252-ФЗ) все нормы, описывающие нарушения бюджетного законодательства, в которых упоминался КоАП РСФСР, были исключены из БК и переместились в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях уже как административные правонарушения <8>.
--------------------------------
<7> В частности, ст. ст. 289 - 306 прежней редакции БК.
<8> Статьи 15.15.1 - 15.15.16 КоАП РФ.

Принятие новой редакции ч. IV БК РФ являлось назревшим и долгожданным шагом еще и в связи с тем, что содержание данной части к 2013 г. фактически противоречило другим его разделам. Так, многие термины утратившей силу ч. IV БК РФ уже не использовались в бюджетном законодательстве. Это, например, блокировка расходов, уведомления о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Некоторые нормы предыдущей редакции ч. IV БК РФ даже технически не могли быть реализованы в бюджетном процессе. Например, диспозиция нормы о компенсации получателям бюджетных средств за неперечисление или несвоевременное перечисленное им бюджетных средств в размере недофинансирования содержала описание не существующих в реальности отношений <9>. Было неясно, в чем заключается нарушение и каким образом рассчитывается объем и изыскивается источник данной компенсации. Более того, при исполнении бюджетов денежные средства получателем бюджетных средств не перечисляются и БК не содержит легальных понятий "финансирование" и "недофинансирование" <10>.
--------------------------------
<9> Статья 293 утратившей силу редакции БК.
<10> Доводятся специфические полномочия в форме бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования.

Можно привести еще пример устаревших норм. В качестве нарушения бюджетного законодательства ранее в БК РФ указывалось несоответствие сводной бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, а также несоответствие уведомления о бюджетных ассигнованиях уведомлению о лимитах бюджетных обязательств <11>. Однако согласно ст. 217 БК РФ существует обширный перечень оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете, при этом решение принимается самостоятельно руководителем финансового органа. Бюджетные ассигнования, согласно ст. 6 БК РФ, являются предельными объемами денежных средств, предусмотренных в текущем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств и, значит, могут отличаться от показателей росписи в меньшую сторону. Таким образом, на практике несоответствие бюджетных ассигнований расходов бюджета (в пределах общих сумм расходов по разделам бюджетной классификации) является нормальной ситуацией, при этом руководители финансовых органов к ответственности не привлекались <12>.
--------------------------------
<11> Статьи 295 - 296 БК (в настоящее время утратили силу).
<12> К сожалению, недостатки, устраненные из БК, перешли вместе с текстами статей, описывающих правонарушения, в КоАП РФ. Можно вспомнить, что основным критерием установления уголовной (криминализации), а равно и административной, ответственности за те или иные деяния является степень их общественной опасности. Признаком общественной опасности может выступать антисоциальный характер нарушения, его реальная возможность причинить ущерб охраняемым отношениям. Можно утверждать, что далеко не все из вновь появившихся в КоАП РФ административных правонарушений будут применены на практике, высока вероятность того, что они окажутся "спящими" в силу того, что соответствующие им правонарушения так и не возникнут. В этом случае общественная опасность подобных деяний невелика. Тем не менее установление административной ответственности сохраняет свое воспитательное и предупредительное значение. Следует также заметить, что в отношении уголовного законодательства авторы Закона поступили осторожнее, так как после дополнений в КоАП РФ дополнений в УК РФ не последовало, хотя прежняя редакция ч. IV БК содержала десять (!) отсылок на УК РФ.

Бюджетные меры принуждения и юридическая ответственность

Как указано выше, бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения представляют собой новацию российского законодательства, их появление в законодательстве заставляет искать ответы на вопросы, во-первых, о том, являются ли бюджетные нарушения правонарушениями, и, во-вторых, для достижения какой цели применяются бюджетные меры принуждения.
Прочтение Закона позволяет ответить на первый вопрос. Выше упомянуто, что отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства (иначе - охранительные отношения, связанные с применением бюджетных мер принуждения), не отнесены к бюджетным правоотношениям. Таким образом, юридическая ответственность бюджетным законодательством устанавливаться не может.
Правонарушения совершаются субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные нарушения совершаются исключительно участниками бюджетного процесса <13>. Если за совершение правонарушения наступает юридическая ответственность, то бюджетные нарушения не являются правонарушениями, о чем говорит и само их наименование.
--------------------------------
<13> Согласно ч. 2 ст. 306.1 БК действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству РФ (не бюджетному).

Следует по отношению к природе бюджетных нарушений привести и другие соображения. Правонарушение является нарушением нормы права, это акт, противный закону <14>. Реакцией на правонарушение является применение меры юридической ответственности <15>. Однако и нарушение бюджетного законодательства, как и правонарушение, акт, противный закону, но реакцией на него является применение бюджетных мер принуждения вместо мер юридической ответственности.
--------------------------------
<14> Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М. 1985. С. 6.
<15> Малеин Н.С. Указ. соч. с. 130.

Это противоречит приведенному выше тезису о том, что бюджетное нарушение не является правонарушением, и за его совершение не может наступать юридическая ответственность.
В научной литературе существуют разные мнения. Например, есть такая точка зрения, что "в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований "ответственности за нарушения бюджетного законодательства" в ее содержании выделяются "бюджетно-правовая ответственность", "административная ответственность", "уголовная ответственность" <16>. При этом "бюджетно-правовая ответственность... выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности", а "юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения...". Этим же автором даются следующие понятия: бюджетно-правовая ответственность - это "применение к субъекту бюджетного правонарушения мер публичного государственного принуждения, выражающихся в установлении отрицательных последствий для нарушителя, которые заключаются в наложении на него дополнительных обременительных обязанностей, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетно-правовой нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке"; бюджетное правонарушение - это "общественно-опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством РФ под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения" <17>.
--------------------------------
<16> Крохина Ю.А. Бюджетное право России. М., 2013. С. 454 - 455.
<17> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 455 - 457.

Из приведенной цитаты следует, что между установленными БК нарушениями бюджетного законодательства (бюджетными нарушениями) и правонарушениями разницы не существует, все указанные в БК виды нарушений бюджетного законодательства являются правонарушениями.
Есть другая, более умеренная точка зрения на соотношение бюджетного нарушения и правонарушения. Она заключается в том, что "юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения", но "...некоторые меры могут применяться и при иных обстоятельствах, свидетельствующих о возможном нарушении финансовой дисциплины... основанием применения процессуальных мер принуждения в сфере публичных финансов является противоправное поведение обязанных лиц, а также юридические факты, свидетельствующие о возможном нарушении финансового законодательства" <18>. То есть основанием применения только некоторых мер бюджетного принуждения является правонарушение, а некоторые меры принуждения применяются по факту нарушения финансового законодательства, не являющегося правонарушением. Такой подход соответствует тезису о том, что "где не предусмотрено юридической ответственности, там нет и правонарушения" <19>.
--------------------------------
<18> Саттарова Н.А. Финансово-процессуальное принуждение (вопросы теории и практики). Казань, 2008. С. 135 - 136.
<19> Малеин Н.С. Указ. соч. С. 18.

Следует еще раз заметить, что после вступления в силу Закона N 252-ФЗ все бюджетные нарушения отражены в КоАП РФ в качестве объективной стороны соответствующих административных правонарушений. Разница между бюджетными нарушениями и административными правонарушениями состоит только в субъекте ответственности - бюджетные нарушения могут совершать только некоторые участники бюджетного процесса, административные правонарушения - должностные и юридические лица.
По этой причине соединить воедино бюджетные нарушения и аналогичные им административные правонарушения не получается. Однако возникают вопросы о том, можно ли говорить об отсутствии правонарушения при установленном факте нарушения бюджетного законодательства, то есть противоправного поведения. Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции?
Формально применение бюджетных мер принуждения не зависит от факта установления соответствующего административного правонарушения. За одно и то же действие, например нецелевое использование бюджетных средств, может применяться уголовная ответственность (ст. ст. 285.1, 285.2 УК), административная ответственность (ст. 15.14 КоАП) и бюджетные меры принуждения (ст. 306.4 БК). Однако, если факт нарушения законодательства установлен, правомерен ли отказ от применения административной ответственности - не будет ли нарушен принцип неотвратимости ответственности?
Можно подойти к ответу через анализ природы бюджетного принуждения.
Понятие юридической ответственности как следствия совершения правонарушения появилось и утвердилось в советский период развития отечественной правовой науки и послужило основой для нормотворчества в соответствующих сферах. Замечено, что в западной правовой доктрине термины "liability" и "responsibility" носят неопределенный характер и не могут служить аналогом для юридической ответственности, как она понимается в отечественном праве. Возможно, это является следствием того обстоятельства, что понятие юридической ответственности не было разработано в римском частном праве <20>. В отечественной правовой науке большинством авторитетных ученых признается, что юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.
--------------------------------
<20> Грызунова Е.В. Правонарушение и юридическая ответственность в их соотношении. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2002.

Такой прямой подход, однако, несколько размывался по мере развития научной доктрины. Возникала дискуссия о соотношении позитивной (проспективной и ретроспективной) и негативной юридической ответственности. При этом позитивная ответственность уже не всегда связывалась с совершением правонарушения, а заключалась во внутренней обязанности лица осуществлять правомерные действия. Этот подход именуется социологическим и имеет тот недостаток, что ответственность отождествляется с понятиями обязанности, компетенции, долга, в итоге чего юридические категории принимают двусмысленное содержание, возникает терминологическая неопределенность. В любом случае, бюджетные меры принуждения не могут быть связаны с позитивной ответственностью, так как участник бюджетного процесса, не являясь личностью, не может каким-то образом "радеть" об исполнении обязанностей или раскаиваться в содеянном.
Другим предметом дискуссии являлось обсуждение ответственности без вины (безвиновной ответственности). Данный термин не прижился в научной литературе, так как отсутствие вины ставило под сомнение саму возможность применения ответственности, а соответствующие ситуации попадали (отчасти) в сферу действия правового института возмещения вреда. Впрочем, вопрос о правовом регулировании вреда, возникшего в результате правомерных действий, до настоящего времени остается открытым, а противоправные действия без вины именуются объективными противоправными деяниями.
Применение бюджетных мер принуждения связано с установлением определенных фактов (нецелевого использования бюджетных средств; невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита и неперечисления либо несвоевременного перечисления платы за него; нарушения условий предоставления бюджетного кредита; нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов). Перечисленные выше обстоятельства предполагают наличие субъективной вины ответственного должностного лица, но не участника бюджетного процесса, к которому применяются бюджетные меры принуждения. Такое должностное лицо, конечно, связано с соответствующим участником бюджетного процесса в рамках трудовых отношений как с работодателем или представителем работодателя. Однако следует признать, что виновность при применении бюджетных мер принуждения за бюджетное нарушение не имеет значения.
Наличие вины остается существенным признаком правонарушения. Отсутствие вины будет еще одним аргументом в пользу того, что бюджетные нарушения не являются правонарушениями.
Продолжим рассуждение. Понятие ответственности взаимосвязано с ответственным лицом, то есть таким лицом, которое обладает достаточными правами и обязанностями для того, чтобы дать полный отчет за свои действия и принять на себя вину за свои ошибки, плохой ход дела, недостижение результата и в конце концов нанесенный вред.
Принуждать (заставлять, неволить <21>) - один из методов государственного управления, состоящий в применении органами государства принудительных мер в целях обеспечения установленного порядка <22>. Ответственность (ответствие) непосредственно связана с ответом, ответственный - тот, кто ручается, отвечает. Отвечающий обязан претерпеть государственные меры принуждения, которые прежде всего связаны с ограничением воли. С такой точки зрения можно говорить только о карательной (административной, налоговой, уголовной), дисциплинарной и, возможно, гражданско-правовой ответственности.
--------------------------------
<21> Даль И.В. Толковый словарь живого великорусского языка. М, 2009. Т 3. С. 424.
<22> Большая советская энциклопедия. Т. 34. 1955. С. 529.

Субъектами бюджетной ответственности согласно ст. 306.1 БК являются участники бюджетного процесса, обладающие усеченной, неполной правосубъектностью. Нет уверенности, что их можно именовать даже юридическими лицами публичного права, это, скорее, институциональные единицы государственного управления, части единого механизма.
К таким лицам бессмысленно применять карательные меры воздействия (например, в виде штрафа, что было предусмотрено в предыдущей редакции БК РФ). Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, так как участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них будет означает взыскание из бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет.
Сам по себе бюджет представляет баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, который достигается в ходе бюджетного процесса через взаимодействие его участников. Применение компенсационных мер по перечислению средств, не предусмотренных бюджетной росписью, лишает смысла всю огромную работу, которая была проделана при составлении, рассмотрении и утверждении бюджета.
Можно сказать определеннее - видимость компенсационного характера бюджетные меры принуждения могут иметь только в том случае, если сузить взгляд только до интереса финансового органа. Российская Федерация является единым государством с единой финансовой системой, что неоднократно было подчеркнуто КС РФ. Таким образом, когда меры государственного принуждения применяются государством по отношению к самому себе, возникает антагонизм между отдельными частями единого целого. Здесь впору вспомнить евангельское изречение о том, что "если царство разделится само в себе, не может устоять царство то; и если дом разделится сам в себе, не может устоять дом тот" (Мк, 3 - 24, 25).
Вывод здесь следующий - бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица. Таким образом, несмотря на использование в ч. IV БК понятия "ответственность", речи о юридической ответственности, концептуальное понимание которой сложилось в российской правовой науке, идти не может. Не достигается при применении бюджетных мер принуждения карательной и компенсационной целей.

Бюджетные меры принуждения как инструмент бюджетного регулирования

Из установленных ст. 306.2 БК бюджетных мер принуждения можно выделить группу мер, которые сопровождаются трансакциями по перечислению средств между бюджетами:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание пени за несвоевременный возврат средств бюджета.
Бюджетные меры принуждения, согласно ч. 2 ст. 306.2 БК, применяются к финансовому органу, ГРБС, РБС, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов или источников финансирования дефицита бюджета. Однако на самом деле речь идет об отношениях между публично-правовыми образованиями, вызванных предоставлением бюджетного кредита. Это хорошо видно, если смоделировать судебное обжалование подобной меры принуждения - сторонами по иску будут публично-правовые образования, одно из которых предоставило бюджетный кредит, а другое - его получило. Получается, что перечисленные меры являются инструментом обеспечения бюджетного кредита.
Следует заметить, что кассовое обслуживание всех бюджетов бюджетной системы осуществляется федеральным органом государственной власти - Федеральным казначейством <23>. Это означает, что технически проще удержать некоторые причитающиеся бюджету-должнику суммы при распределении доходов бюджета, чем осуществлять процедуру взыскания из бюджета в другой бюджет в ходе их исполнения.
--------------------------------
<23> Статья 215.1 БК.

Другое удержание, из межбюджетных трансфертов, применяется как особенная мера принуждения и дает финансовому органу инструмент, который позволяет регулировать объем межбюджетных перечислений, если имеются основания полагать, что уровень бюджетной дисциплины у принимающей стороны является ненадлежащим.
Такая мера, как передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий ГРБС, РБС и получателя бюджетных средств, впервые появилась в практике бюджетной деятельности в Российской Федерации <24>. Уполномоченный по бюджету отличается от временной финансовой администрации, которая может вводиться в соответствии с гл. 19.1 БК в субъекте РФ или муниципальном образовании. Он не обладает столь широкими бюджетными полномочиями и действует на уровне ГРБС, РБС или получателя бюджетных средств, по сути, выполняя предварительный контроль в ходе исполнения бюджета этими участниками бюджетного процесса. Согласно существующей практике уполномоченный по бюджету организационно независим от своего поднадзорного органа, но обладает правом вето на его финансовые распоряжения. Фактически его полномочия оказываются встроенными в бюджетный процесс, появляется еще одна инстанция прохождения платежей, дополнительный инструмент предварительного контроля.
--------------------------------
<24> Эта мера известна в практике финансового контроля Федеративной Республики Германии.

Следует заметить, что предварительный контроль осуществляется еще до того, как состоится нарушение, и поэтому можно говорить о положительной ответственности самого уполномоченного по бюджету за правомерность операций, совершаемых ГРБС, РБС и получателем бюджетных средств. Уполномоченный по бюджету замечателен еще и тем, что является физическим лицом, почти единственным упоминаемым в БК РФ. Другим лицом, обладающим полномочиями в бюджетных отношениях, является руководитель Минфина России, некоторые исключительные права которого установлены ст. 166 БК РФ.
Все изложенное дает основания сделать следующие выводы: бюджетные нарушения не являются правонарушениями, а бюджетная ответственность - юридической ответственностью. Целью бюджетных мер принуждения является создание дополнительных инструментов для регулирования поведения участников бюджетного процесса, что не исключает применение юридической ответственности к должностным лицам и тем же участникам бюджетного процесса уже как к юридическим лицам. Кроме того, бюджетные меры принуждения имеют обеспечительную и пресекательную цель. Это означает, что они должны иметь ограниченный во времени характер и конкретную задачу, что может быть установлено уже в подзаконных нормативных правовых актах.
Можно задать вопрос о том, нужен ли институт бюджетных мер принуждения, которые вполне могут быть поименованы полномочиями участников бюджетного процесса (финансового органа, Федерального казначейства, органов государственного финансового контроля) и перенесены, например, в гл. 18 БК или вовсе урегулированы подзаконными актами? Примером может служить уже упомянутый институт временной финансовой администрации или приостановление операций по лицевым счетам ГРБС, РБС и получателей средств федерального бюджета, которые очень сходны с бюджетными мерами принуждения, но к ним не отнесены. Приостановление операций по лицевым счетам применяется на основании Правил, утвержденных Правительством РФ <25>. Это же можно сказать и об отмененной блокировке расходов, которая долгое время выполняла функции меры принуждения, не будучи к ним отнесена.
--------------------------------
<25> Правила приостановления операций по лицевым счетам ГРБС, РБС и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2003 г. N 328.

В заключение имеет смысл привести замечание И.В. Максимова (в отношении административных мер принуждения) о том, что утрата конкретными мерами принуждения своей содержательности, уникальности и организационно-функциональной обособленности влечет нарушение преемственных (системных) связей таких мер в контексте общих задач государственно-властного принуждения <26>.
--------------------------------
<26> Максимов И.В. Административные наказания. М, 2009.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Москва, Московская область
+7 (499) 703-46-28
Санкт-Петербург, Ленинградская область
+7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

7 апреля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1145324-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)"

Законопроектом предлагается установить: обязанность кредиторов рассчитывать показатель долговой нагрузки в установленных Федеральным законом "О потребительском кредите (займе)"случаях; определение нормативного порядка расчета показателя долговой нагрузки; обязанность кредитора уведомлять заемщика в письменной форме о рисках, обусловленных высоким значением показателя долговой нагрузки (если указанное значение превышает 50 процентов).

23 марта 2021 г.
Проект Федерального закона № 1133091-7 "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и Федеральный закон "О противодействии коррупции"

Законопроектом устанавливается антикоррупционный механизм, санкционирующий обращение в доход РФ денежных средств, поступивших на счета в банках и иных кредитных организациях лица, которое замещает должность, связанную с осуществлением полномочий предусматривающих за собой обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в случае, если сумма таких денежных средств превышает совокупный доход такого лица за отчетный период и предшествующие ему два года, и в отношении них не представлены достоверные сведения, свидетельствующие о законности их получения.

20 марта 2021 г.
Проект Федерального закона № 1132098-7 "О внесении изменений в статью 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации"

Цель законопроекта - отмена возложения на собственников и пользователей помещений в многоквартирном доме обязанности по содержанию не принадлежащего им имущества (прилегающих территорий, границы которых определяются правилами благоустройства территории муниципального образования), что противоречит положениям жилищного законодательства и нарушает их права.

16 марта 2021 г.
Проект Федерального закона № 1129690-7 "О внесении изменения в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"

Законопроект предусматривает внесение изменений согласно которым вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, отвечающих за состояние автодорог, и организаций коммунального комплекса, подлежит возмещению застраховавшим гражданскую ответственность потерпевшего страховщиком. Последний же в дальнейшем в порядке регресса взыскивает суммы осуществленного потерпевшему страхового возмещения с виновных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций коммунального комплекса.

11 марта 2021 г.
Проект Федерального закона № 1126643-7 "О внесении изменений в статьи 3 и 16 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является совершенствования механизма оказания мер государственной поддержки субъектов, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность. Для этого проектом предлагается включить крестьянские (фермерские) хозяйства в общее понятие "сельскохозяйственный товаропроизводитель", предусмотренное частью 1 статьи 3 указанного Федерального закона, распространив на них установленные в ней условия.

В центре внимания:

Использование информационно-телекоммуникационных сетей при совершении вымогательства (Овсюков Д.А.)