Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Нормы служебной нагрузки судей: статистический метод или показатель качества правосудия? (Бурдина Е.В.)

Нормы служебной нагрузки судей: статистический метод или показатель качества правосудия? (Бурдина Е.В.)

Дата размещения статьи: 28.04.2017

Тенденция роста обращений граждан и организаций за судебной защитой, возрастание в связи с этим служебной нагрузки на судей явились основаниями принятия решения о разработке и принятии закона о нормах и оптимизации служебной нагрузки судей. На необходимость разработки такого законопроекта было обращено внимание в докладе Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева на IX Всероссийском съезде судей, проходившем с 6 по 9 декабря 2016 г. По итогам работы съезд в рамках выработанных приоритетных направлений повышения качества правосудия и обеспечения разумных сроков рассмотрения дел в судах поручил Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации совместно с Советом судей Российской Федерации разработать с участием Российского государственного университета правосудия проект федерального закона о нормах служебной нагрузки судей и работников аппарата судов Российской Федерации <1>.

--------------------------------
<1> Постановление IX Всероссийского съезда судей от 8 декабря 2016 г. N 1 "Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе". URL: http://www.ssrf.ru.

Теоретическая и практическая актуальность проблемы нормирования судебной нагрузки обусловливается ее влиянием на качество судебных актов, на эффективность судебной деятельности по рассмотрению и разрешению дел в качестве правосудной, обеспечивающей защиту субъективных прав и законных интересов граждан и организаций, в связи с чем необходимо определить принципы правового регулирования служебной нагрузки судей.
В современных условиях применительно к судебным системам разных стран независимо от их принадлежности к тем или иным правовым семьям, уровня финансового обеспечения и других конкретно-государственных факторов констатируется общность проблем, с которыми они сталкиваются. Глобализация имеющихся проблем есть следствие выстраивания национальных судебных систем и надгосударственных судов на единых общедемократических принципах. Одной из таких проблем, характерных для современного периода развития правосудия, является проблема возрастающей служебной нагрузки на судей и суды. Увеличение нагрузки на судей объясняется прежде всего фундаментальными причинами, связанными с ростом правовой культуры общества, авторитета судебной власти и укреплением ее роли в правовом государстве. Указанные результаты проводимых реформ представляются ценными и ожидаемыми. Однако растущая рабочая нагрузка судьи при ограниченных временных, организационных и материально-технических ресурсах может приводить к ее чрезмерности, что создает угрозу самим основам правосудной деятельности.
Проблема роста служебной нагрузки судей не может анализироваться вне концепции надлежащего правосудия и создания его гарантий, рассматриваться исключительно как рост производительности судов и судей и комментироваться только в статистической плоскости.
С точки зрения производственной функции увеличение количества поступающих в суды дел без изменения штатного состава судей влечет рост производительности их труда. Производительность труда, являющаяся важнейшим экономическим показателем, измеряется количеством продукции (рассмотренных дел и вынесенных актов судебной власти), выпущенной работником за единицу времени. Чем выше производительность труда, тем эффективнее деятельность предприятия.
Тем самым с позиции экономического подхода повышение производительности труда судей в результате растущей нагрузки и, как следствие, повышение количества судебных актов в результате рассмотренных дел должны приветствоваться работодателем и быть его стратегией.
Однако высокая судебная нагрузка, сверх определенных ее пределов, влечет не только рост количества судебных актов и повышение производительности труда судьи, но и обозначает тенденцию к обратной зависимости между количеством завершенных производством дел и качеством судебных актов, создавая угрозу эффективности правосудия.
На качество судебных дел негативное влияние может оказывать и небольшой объем дел, рассматриваемых судьей. Так, в результате эмпирических исследований выявлено, что в крупных районных судах, где нагрузка выше, в отличие от малосоставных судов, где объем работы не велик, качество судебных актов, как и уровень подготовки судей, также выше.
Таким образом, возрастающая нагрузка на судей и суды создает разные взаимосвязи и корреляции. Рост нагрузки может как способствовать качеству правосудия, так и трансформировать его в иную, неправосудную деятельность.
Проблему составляет не сама по себе служебная нагрузка как статистический показатель, тенденции возрастания которой известны, а вопрос, до какого ее уровня конкретный судья конкретной инстанции при его ограниченных физических и временных возможностях способен оптимально и качественно справляться с объемом служебных обязанностей.
Резервы "мощности" суда и судьи при чрезмерно большом объеме поступающих дел изыскиваются посредством упрощения процессуальной формы, минимизируя ее устный характер и подготовительную стадию судопроизводства. Важным является вопрос, до какой степени можно увеличивать служебную нагрузку, не посягая на фундаментальные права граждан, связанные с их правом на судебную защиту, и не разрушая саму процессуальную форму, гарантирующую справедливое правосудие. При ответе на данный вопрос служебная нагрузка судьи, измеряемая в статистических показателях рассмотренных дел, не может быть оценена только с позиций судебной статистики.
Судебная нагрузка подлежит рассмотрению в контексте права каждого на судебную защиту, закрепленного как на международном <2> и надгосударственном, так и на национальном уровне. На европейском континенте важное значение для обеспечения справедливого публичного разбирательства независимым судом имеет Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - ЕКПЧ, Конвенция), ст. 6 которой гарантирует каждому право на справедливое судебное разбирательство <3>.
--------------------------------
<2> См.: Всеобщая декларация прав человека: принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 A (III) от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 декабря; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Ведомости Верхов. Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291.
<3> См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (с изм. от 13.05.2004) // СПС "Гарант".

Статья 6 ЕКПЧ исходит из того, что для защиты прав граждан каждое государство - член Совета Европы должно иметь надлежащую судебную систему. Под судом, удовлетворяющим требованиям ст. 6, Европейский суд понимает не только суды как органы государственной власти. К суду как субъекту, осуществляющему надлежащее правосудие, предъявляются требования рациональной судебной организации и наличия такой процедуры дел, которая давала бы гарантии законности в каждом конкретном случае <4>. Международные стандарты в сфере правосудия требуют, чтобы право быть судимым законным судом корреспондировало с обязанностью государства создавать и поддерживать такую судебную систему, в которой судьи отвечают критериям независимости, беспристрастности, компетентности и способны эффективно осуществлять свои полномочия <5>.
--------------------------------
<4> Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство: международное и внутригосударственное правовое регулирование. М.: Лекс-Книга, 2005. С. 117 - 118.
<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2009 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности статьи 7.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", части первой статьи 1, части третьей статьи 8 и статьи 297 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Милехина" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 31. Ст. 3998.

В Рекомендации Комитета министров Совета Европы относительно мер по недопущению и сокращению чрезмерной рабочей нагрузки на суды от 16 сентября 1986 года N R (86) 12 <6> было указано, что "возрастающее количество дел, направляемых на рассмотрение судов, может препятствовать праву каждого гражданина на публичное разбирательство в разумные сроки, закрепленные в статье 6 Европейской конвенции о защите прав человека".
--------------------------------
<6> Российская юстиция. 1997. N 7 // СПС "КонсультантПлюс".

На уровне межправительственных и неправительственных организаций выработаны рекомендации, определяющие системный подход к оценке судебной нагрузки и принятию мер, не допускающих ее чрезмерности.
В международно-правовых актах содержатся рекомендации, касающиеся:
- целей регулирования судебной нагрузки;
- принципов оценки судебной нагрузки;
- органов, отвечающих за оценку;
- характера и содержания статистических методов оценки нагрузки на судей;
- способов управления нагрузкой для ее сбалансированного распределения и оптимизации между судьями и между судами (внутри суда и внутри судебной системы).
Рекомендован для оценки служебной нагрузки судьи метод "взвешенной сложности дел". Элементами методологии названы: сложность дел разных категорий и типов, влияющая на время рассмотрения и разрешения, а также минимальная и максимальная нагрузка судьи.
Рекомендация Комитета Министров Совета Европы CM/Rec (2010) 12 "О независимости, эффективности и ответственности судей" от 17 ноября 2010 г. <7> отдельные аспекты независимости судей связывает с вопросами судебной нагрузки, а именно: ее распределения и вознаграждения судей в связи с их высокой производительностью.
--------------------------------
<7> См.: Рекомендация Комитета Министров Совета Европы "О независимости, эффективности и ответственности судей" / Пер. с англ. Б.Л. Зимненко // Российское правосудие. 2011. N 4. С. 22; Recommendation CM/Rec (2010) 12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities (Adopted by the Committee of Ministers on 17 November 2010 at the 1098th meeting of the Ministers' Deputies). URL: https://www.coe.int.

Так, в соответствии с п. 24 Рекомендации распределение дел в суде должно осуществляться на основе объективных, заранее установленных критериев, с тем чтобы гарантировать право на независимый и беспристрастный суд.
В силу п. 55 названного документа Комитет Министров Совета Европы не рекомендует создавать системы, где основное вознаграждение судей зависит от их производительности. Таких систем, по мнению Комитета, следует избегать, поскольку они могут создать трудности для независимости судей.
Интерес представляют Заключение Консультативного совета европейских судей (далее - КСЕС) N 6 (2004) о справедливом судебном разбирательстве в течение разумного периода времени и роли судьи в процессе с учетом альтернативных способов урегулирования споров, Заключение КСЕС N 11 (2008) о качестве судебных решений <8>. Имея в виду постоянные изменения нагрузки, КСЕС рекомендует странам:
- изучить и разработать соответствующие критерии укрупнения и упразднения судов, принимая во внимание доступ граждан к суду;
- иметь определенную гибкость системы, позволяющей относительно легко на временной основе перераспределять судей (с их согласия) и/или дела между судами, чтобы удовлетворить колебаниям нагрузки. При этом КСЕС отмечает, что такая гибкость не может заменить недостаточное количество судей как структурный ресурс правосудия;
- страны должны поощрять обучение и развитие карьеры, чтобы отправляющие правосудие единолично судьи легче рассматривали дела по первой инстанции;
- судьи должны иметь одного или несколько личных помощников, обладающих хорошей юридической квалификацией, которым могли бы быть делегированы определенные виды деятельности;
- определение количества дел в качестве нормы нагрузки является количественным статистическим методом и, наряду с этим, одним из показателей качества правосудия. В рамках данного метода дела классифицируются в зависимости от их типа, предмета и сложности. Этот метод путем "взвешивания" различных типов дел позволяет эффективно и правильно распределять объем работы, определять минимальную и максимальную нагрузку суда. Особенностью этого метода является то, что он учитывает специфику отдельных дел;
- оценка судебной нагрузки, являясь одним из показателей качества судебных решений, должна лежать на Совете судебной власти или ином независимом органе судейского сообщества с теми же гарантиями независимости судей.
--------------------------------
<8> URL: http://www.coe.int.

Таким образом, судебная нагрузка в разных своих аспектах рассматривается на уровне международно-правовых актов в качестве не только индикатора права каждого на справедливое судебное разбирательство, но и как составляющая независимости судьи, элемента надлежащей судебной процедуры, а также в контексте финансирования судов. Судебную нагрузку следует рассматривать не только как статистический, но и как правовой инструмент, влияющий на комплекс разноплановых и разноотраслевых правоотношений в сфере правосудия. Судебная нагрузка подлежит регулированию не только специальными правовыми актами, но и нормами законов о судебной системе и статусе судей, процессуального законодательства, законодательства о финансировании судов.
Разработка количественных показателей оптимальной судебной нагрузки, определение ее границ, за пределами которых нагрузка становится чрезмерной, являются важными научно-практическими задачами, востребованными судейским сообществом в целях обеспечения надлежащих условий правосудной деятельности.
Установление научно обоснованных и подкрепленных эмпирическим путем расчетов нормальной нагрузки на судью и работников аппарата призвано сыграть регулирующую функцию. Оценка нагрузки как нормальной или отклоняющейся от нормы должна приводить к организационным мероприятиям, направленным на корректировку, выравниванию объема дел как внутри конкретного суда, так и в масштабах региона и страны.
С учетом выявленного значения служебной нагрузки судей в механизме судебной защиты актуальными являются не только установление количественных показателей оптимальной нагрузки и разработка методики ее определения, но и закрепление системы управления нагрузкой, позволяющей гибко и оперативно корректировать ее дисбаланс внутри суда, между судами одной юрисдикции в регионе, между судами общей и специальной юрисдикции, а также посредством принятия организационных и иных мероприятий создавать оптимальную судебную организацию.
В настоящий период в зарубежных странах складываются разные подходы к решению проблемы оценки судебной нагрузки и исключения ее чрезмерности с учетом имеющихся государственных ресурсов и возможностей.
В современной науке о судебном администрировании на основании имеющихся практик, существующих для измерения и контроля нагрузки судей, в качестве предпочтительного обосновывается метод оценки рабочей нагрузки, базирующийся на т.н. взвешенной сложности дел <9>.
--------------------------------
<9> Jonski K., Mankowski D. Is Sky The Limit? Revisiting 'Exogenous Productivity Of Judges' Argument // International Journal For Court Administration. Vol. 6. N 2, December 2014; Tennessee Trial Courts Judicial Weighted Caseload Study, 2013 // National Center for State Courts. URL: http:ncsc.contentdm.oclc.org/cdm/ref/collection/ctadmin/id/2160.

Данный метод предполагает, что в зависимости от правовой и фактической сложности дел на их рассмотрение и разрешение необходимо разное количество времени. Предлагается дифференцированная временная оценка разных категорий дел. Каждой группе (категории) дел присваивается свой коэффициент сложности, представляющий собой время, необходимое для рассмотрения и завершения соответствующего дела. Оценка загруженности судьи может быть выражена в количестве нормативного времени (часов/минут), необходимого для рассмотрения и завершения распределенных ему дел в отчетном периоде, относящегося к суммарно имеющемуся времени судьи (как правило, за один рабочий год). Совокупное время всех судей составляет нагрузку суда.
Системы оценки рабочей нагрузки судей путем определения их сложности (веса), отражающейся в необходимом времени, известны в мировой практике под названием "модели взвешенной нагрузки". Системы оценки рабочей нагрузки судей путем заранее установленных коэффициентов (весов), отражающих правовую и фактическую сложность дела, в настоящее время используются в большинстве штатов США, ряде стран Европы, таких как Австрия, Болгария, Германия, Нидерланды, Швейцария.
В настоящее время в Российской Федерации нормативы оценки судебной нагрузки не определены, отсутствуют правила ее подсчета. На основании международно-правовых рекомендаций, с учетом зарубежного и национального опыта выделим отдельные составляющие концепции федерального закона, посвященного судебной нагрузке.
Целью принятия такого закона должно быть не только установление количественных показателей (норм) судебной нагрузки, но и закрепление возможности принятия мер организационного, законодательного, финансового и иного характера, направленных на снижение, перераспределение нагрузки при ее параметрах чрезмерности или недопустимо малых показателях. По нашему мнению, неприемлемо связывать цели определения норм судебной нагрузки исключительно с подсчетом численности штатов судов. Выделение дополнительных штатных судейских единиц или ставок сотрудников аппарата является одним из способов (но не единственным) выравнивания судебной нагрузки.
Наряду с законодательным закреплением нормы служебной нагрузки должна быть создана и законодательно закреплена разноуровневая система управления нагрузкой, включающая управление нагрузкой на уровне суда, на уровне судебного района, на уровне субъекта Российской Федерации и на уровне всей судебной системы в целом. Данная система должна основываться на элементах гибкости в отношении места работы судей, определения территориальной подсудности дел, территории юрисдикции конкретных судов. К числу таких элементов могут быть отнесены:
- командирование судей при временных колебаниях судебной нагрузки в загруженные суды;
- установление критериев укрупнения (реорганизации) и упразднения судов;
- возможность передачи соответствующими председателями судов части дел от одних судов одного уровня при их загруженности в другие суды одного уровня, менее загруженные (такая модель уже действует в пределах одного судебного района в отношении мировых судей);
- перераспределение вакантных ставок судей и работников аппарата между судами в пределах региона;
- введение специализации судей и электронное распределение дел;
- дополнительное выделение ставок помощников судей.
Нормативные положения о судебной нагрузке как элементе судейской независимости должны применяться ко всем судьям, независимо от уровня судов и их компетенции, что предполагает единство принципов оценки рабочей нагрузки для всех судей в национальной правовой системе. На уровне федерального закона в качестве принципов оценки судебной нагрузки необходимо закрепить следующие:
1) единство подходов к оценке судебной нагрузки судей, независимо от их специализации, стажа работы, характера полномочий, занимаемой должности;
2) объективность и справедливость в оценке загруженности судьи;
3) оценка загруженности судьи не может повлиять на его независимость, основные права и являться основанием для оспаривания законности судебных решений;
4) участие в работе по оценке судебной нагрузки самих судей.
В федеральном законе предметом регулирования должны являться правоотношения, связанные с определением и оценкой нагрузки судей, порядком разработки и утверждения норм нагрузки, с принятием мер, направленных на снижение и равномерное распределение нагрузки на судей, недопущение ее чрезмерности. Предлагаем следующую структуру закона.
Ст. 1. Предмет регулирования.
Ст. 2. Правовая основа определения и оценки нагрузки судей.
Ст. 3. Цели правового регулирования правоотношений в области определения и оценки нагрузки судей.
Ст. 4. Принципы оценки судебной нагрузки.
Ст. 5. Нормы судебной нагрузки.
Ст. 6. Критерии определения норм нагрузки.
Ст. 7. Порядок разработки и утверждения нормативов нагрузки судей.
Ст. 8. Порядок пересмотра нормативов нагрузки судей.
Ст. 9. Принятие мер, направленных на снижение и равномерное распределение нагрузки на судей.
Ст. 10. Вступление в силу.
Разработка концепции федерального закона, посвященного судебной нагрузке, должна осуществляться вместе с обоснованием необходимости внесения изменений и дополнений в Федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации", "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", в Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" (в части определения критериев упразднения и реорганизации судов, их временного командирования в другой суд и других вопросов).

Литература

1. Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство: международное и внутригосударственное правовое регулирование. М.: Лекс-Книга, 2005. С. 117 - 118.
2. Jonski K., Mankowski D. Is Sky The Limit? Revisiting 'Exogenous Productivity Of Judges' Argument // International Journal For Court Administration. Vol. 6. N 2, December 2014.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости

Бесплатная консультация юриста по телефонам:

Вся Россия

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.

25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.

20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.

10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.

3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.