Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Правовое обеспечение принципа прозрачности бюджетного процесса современной России: актуальные вопросы интерпретации и реализации (Михайлов Д.Л., Семерина Е.И., Субочев В.В.)

Правовое обеспечение принципа прозрачности бюджетного процесса современной России: актуальные вопросы интерпретации и реализации (Михайлов Д.Л., Семерина Е.И., Субочев В.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

К вопросу о прозрачности бюджетного процесса и ее составляющих

Принцип прозрачности (открытости) в бюджетном процессе России является комплексным принципом, включающим в себя несколько составляющих, среди которых следует отметить гласность, подотчетность государственных органов исполнительной власти, равно как и органов местного самоуправления законодательным (представительным) органам соответствующего уровня, открытость бюджетного процесса для общественности, ясность и недвусмысленность положений закона (решения) о бюджете, а также использование различных информационных систем с правом доступа к информации всех участников бюджетного процесса.
В отмеченной связи принцип прозрачности бюджетного процесса в России, помимо прочего, предполагает доступность информации о бюджетном процессе и бюджетных показателях различным заинтересованным лицам. Среди информации, подлежащей раскрытию, могут быть сведения о численности государственных и муниципальных служащих, их доходах и расходах (в определенных случаях), результатах контрольных мероприятий.
Так, Верховный суд Республики Дагестан отметил, что неопубликование ежеквартальных сведений о численности муниципальных служащих администрации и о фактических затратах на их содержание в средствах массовой информации нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку в данном случае не исполняется принцип прозрачности бюджетной системы, не соблюдаются требования о противодействии коррупции, а также ограничивается установленное законом право граждан на получение официальной информации о численности муниципальных служащих администрации муниципального образования с указанием расходов на оплату их труда из местного бюджета <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 11 октября 2018 г. по делу N 33а-5460/2018. Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Заинтересованными субъектами здесь являются участники бюджетного процесса, включая парламент, правительство, высший орган государственного аудита, общественные институты, публично-правовые образования и общество в целом.
На каждом этапе бюджетного процесса через различные механизмы заинтересованные лица, обладающие правом на информацию, получают к ней доступ.
Например, на стадии рассмотрения и утверждения бюджета общество, не будучи поименованным субъектом права в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но обладающим правом на информацию, получает к ней доступ через средства массовой информации, причем развитие информационных и цифровых коммуникативных систем усиливает эффективность работы данного механизма. При этом необходимо учитывать, что заинтересованными лицами могут признаваться не только перечисленные субъекты национального права, равно как и общество в целом, но и субъекты международного права.
Вопрос о том, каким образом заинтересованные лица получают информацию, также имеет значение.
К примеру, в деле АНО ДОО "Счастливое детство" <2> был поднят вопрос о том, что принятие республиканского закона, регулирующего расчет субсидий дошкольным учреждениям, после утверждения Порядка расчета субсидии как подзаконного нормативного правового акта нарушает принцип прозрачности (принимая во внимание тот факт, что оба акта вступили в силу одновременно). Судом же было отмечено, что принцип прозрачности в данном случае не нарушается ввиду того, что принятие закона представительным органом власти возможно на основе предложений, сделанных исполнительным органом. В качестве примера суд привел отношения по предоставлению в законодательный (представительный) орган власти одновременно с законом о бюджете методику или проект методики предоставления межбюджетных трансфертов. Таким образом, санкционирование представительным органом бюджетных предложений правительства возможно на этапе самой законотворческой деятельности, которая, по сути, должна выступать базой для деятельности правительства как органа исполнительной власти.
--------------------------------
<2> Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2020 г. по делу N 66а-1391/2020. Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что прозрачность в бюджетном процессе является гарантией реализации демократических начал в обществе и может быть реализована не только путем обязывания отдельных участников бюджетного процесса раскрывать информацию о бюджетных процедурах, но и путем непосредственного вовлечения в бюджетный процесс самого бенефициара данного процесса - общества. В последнем случае особой формой реализации принципа прозрачности являются среди прочего публичные слушания по проекту закона (решения) о бюджете и инициативное бюджетирование. Подчеркнем, что достоверная информация о бюджете может служить гарантией адекватного функционирования политических институтов в стране, в том числе и избирательных механизмов <3>.
--------------------------------
<3> Van Lent L. Discussion of the Influence of Elections on the Accounting Choices of Governmental Entities (January 6, 2012) // URL: https://ssrn.com/abstract=980697.

Необходимо понимать, что при самоценности принципа прозрачности бюджетного процесса он также является фундаментом, поддерживающим реализацию многих иных принципов бюджетной системы, включая принцип достоверности бюджетов, целевого, адресного и эффективного использования бюджетных средств <4>.
--------------------------------
<4> Campos E., Pradhan S. Budgetary Institutions and Expenditure Outcomes: Binding Governments to Fiscal Performance (September, 1996) // URL: https://ssrn.com/abstract=623935.

Принцип прозрачности бюджетного процесса имеет различные аспекты. К примеру, Е.В. Рябова отмечает, что совместно с принципом единства бюджетной системы именно принцип прозрачности обусловливает применение единой системы казначейского исполнения бюджетов органами Федерального казначейства <5>.
--------------------------------
<5> Рябова Е.В. Принципы бюджетной системы Российской Федерации: нормативное закрепление и реализация // Вестник Московского университета. Серия 26: Государственный аудит. 2019. N 1. С. 13 - 34.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации данный механизм обеспечивает единство бюджетной системы <6>, исходя из чего правильным усматривается тезис о том, что реализация принципа прозрачности посредством единой системы казначейского обслуживания бюджетов позволяет воплотить в жизнь и иные фундаментальные принципы текущей модели бюджетного устройства в России.
--------------------------------
<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1.

Стадийность бюджетного процесса и критерии оценки его открытости

В целях более глубокого раскрытия принципа прозрачности бюджетного процесса следует разбивать бюджетный процесс на отдельные группы процедур в рамках установленных стадий в силу очевидности того факта, что указанная прозрачность складывается из различных составляющих, формирующих сам механизм открытости бюджетных процедур и доведения требуемой информации до заинтересованных лиц.
Прозрачность, ключевой составляющей которой выступает гласность, не должна быть сведена лишь к процедурам опубликования закона о бюджете и известному правилу о секретных статьях. Механизмы транспарентности должны быть выработаны в рамках каждой стадии, начиная с составления проекта бюджета, где инициатива принадлежит исключительно исполнительной власти, и при этом в процессе составления проекта бюджета на правительство не должно оказываться никакого парламентского или общественного влияния.
Это позволяет участникам бюджетного процесса, относящимся к органам исполнительной власти, оставаться "в тени" и быть защищенными от раскрытия информации до внесения законопроекта в представительный орган. Сказанное справедливо в отношении бюджетного процесса вне зависимости от его юрисдикционной принадлежности.
Так, характер совещательности бюджетных процедур в рамках тех стадий бюджетного процесса, которые реализуются без участия представительного органа, затрагивается в исследовании Е. Гаррет и А. Вермюля (E. Garrett и A. Vermeule) <7>. Формулируется вывод, что в случае отсутствия воздействия на процесс выработки решения внешних сил, коими могут быть парламент или общественные институты, достижение оптимального распределения бюджетных ресурсов обеспечивается фактом участия большого количества иных заинтересованных участников. Наличие множества противоположных интересов без выделения политического центра давления и является гарантией достижения сбалансированного решения.
--------------------------------
<7> Garrett E. and Vermeule A. Transparency in the Budget Process (January, 2006). U of Chicago, Public Law Working Paper No. 115, USC ClEO Research Paper No. C06-2, USC Law Legal Studies Paper No. C06-2, U Chicago Law & Economics, Olin Working Paper No. 278. P. 4.

Е. Гаррет и А. Вермюль приходят к достаточно специфическому выводу: чем меньше информации у законодателя о том, как принималось то или иное бюджетное решение правительством, тем меньше существует оснований для выработки каких-либо решений, направленных сугубо на реализацию интересов парламента. Данные авторы заключают, что начальные бюджетные процедуры должны быть менее прозрачными, нежели последующие, а степень их открытости должна возрастать по мере реализации бюджетных процедур <8>.
--------------------------------
<8> Там же. С. 10.

В отличие от стадии составления проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение является открытой заинтересованным лицам информационной ареной, где проявляется активное взаимодействие общественных институтов, средств массовой информации и непосредственно участников бюджетного процесса.
Глобализация, усиливающая взаимосвязь национальных экономик, предсказуемо акцентировала внимание международных финансовых институтов именно на прозрачности финансовых процессов, а недавние финансовые кризисы, разразившиеся в разных точках земного шара, еще раз убедительно доказали, что только доступ к финансовой информации и максимальная открытость бюджетных процессов и процедур способны обеспечить своевременное использование защитных механизмов, минимизирующих финансовые диспропорции в глобальном масштабе.
В итоге важным шагом на пути выполнения требований прозрачности стала публикация Международным валютным фондом (МВФ) "Кодекса надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере" <9> (16 апреля 1998 г.), а также обращение к государствам - членам МВФ с призывом соблюдения последнего.
--------------------------------
<9> МВФ: Новый кодекс и оценка прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: доклад / Р. Хьюз. М., 2014.

Изложенные в Кодексе принципы выработаны на опыте управления в налоговой и бюджетной сферах государств, являющихся членами МВФ. Кодекс имеет характер рекомендации, ограничивается рамками кредитно-финансовой политики государства, а также адресуется в первую очередь правительствам государств, являющихся членами МВФ. Стимулирование развития бюджетно-правовых механизмов, обеспечивающих транспарентность бюджетного процесса, осуществляется как правительством путем внедрения новых институтов (к примеру, бюджет для граждан, информационный ресурс "Электронный бюджет", инициативное бюджетирование), так и институтами гражданского общества.
В настоящее время Международное бюджетное партнерство в целях проведения исследования открытости бюджетов в различных странах использует 145 показателей <10>, которые применяются с целью определения внедрения и развития правительствами стран процедур, гарантирующих доступ общественности к восьми ключевым бюджетным документам, и оценки полноты содержащихся в них сведений. Каждой стране присваивается определенный балл из 100 возможных, который и определяет ее рейтинг в Индексе открытости бюджета (Open Budget Survey) - единственном в мире независимом сравнительном анализе прозрачности бюджета, проводимом Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership).
--------------------------------
<10> 109 показателей определяют степень доступа общественности к бюджетной информации, 18 показателей демонстрируют степень непосредственного участия общественности в бюджетном процессе и 18 показателей определяют роль парламента и высшего органа государственного аудита в бюджетном процессе.

За последние годы Правительство РФ повысило доступность бюджетной информации благодаря разработке и опубликованию гражданского бюджета, полугодовой бюджетной отчетности, а также обнародованию предварительного бюджетного заявления. Однако в силу того, что показатели работы правительства по некоторым оцениваемым критериям (предоставление бюджетной отчетности, ее полнота и открытость для оценивания в течение финансового года и др.) являются недостаточными, балл "74", полученный Россией в Индексе открытости бюджета в 2019 г., сохраняется все еще на уровне 2012 г. <11>.
--------------------------------
<11> URL: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/country-results/2019/russia (дата обращения: 30.10.2020).

Для определения уровня открытости бюджетного процесса оценивается степень, в которой правительство обеспечивает возможность участия общественных институтов в бюджетном процессе. Согласно оценке Международного бюджетного партнерства здесь Россия набирает лишь 22 балла из 100 возможных <12>.
--------------------------------
<12> Там же.

При этом исследование участия общественности в бюджетном процессе проводится в разрезе следующих стадий бюджетного процесса: формирование основных бюджетных показателей правительством (formulation), одобрение бюджета парламентом (approval), его исполнение (implementation) и аудит (audit).
Исследование показывает, что, как правило, наибольшее влияние институты гражданского общества оказывают на стадию аудита (67 из 100 баллов), тогда как наименьшее - на стадию исполнения бюджета (0 из 100 баллов).
Как правотворческая, так и правоприменительная практика современной России ключевой вопрос относительно того, насколько же прозрачен бюджетный процесс, зачастую сводит к тому объему информации, который получают заинтересованные лица. Вопрос же о том, насколько и каким образом эти самые лица могут оказывать влияние на результаты бюджетного процесса, ставится далеко не так часто.
В целом современное понимание прозрачности бюджетного процесса является достаточно многогранным, включающим в себя два крупных блока требований - доступность информации и прямое участие общественности в бюджетном процессе.
Основной проблемой здесь видится реализация второй составляющей - участия общественности в бюджетном процессе, чему и призвано способствовать развитие института инициативного бюджетирования.
Развитие института инициативного бюджетирования на всех уровнях обусловлено также и развитием информационных технологий. Сегодня научные исследования в области транспарентности бюджетного процесса зачастую коррелируют с изучением цифровизации публичных финансов <13>, которая не только ускоряет и упрощает бюджетные процедуры, но и значительно повышает степень доступности информации, имеющей бюджетно-правовое значение.
--------------------------------
<13> Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К.Т. Анисина, Б.Г. Бадмаев, И.В. Бит-Шабо и др.; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2019. 320 с.; Рыбакова С.В., Савина А.В. Изменение содержания принципа прозрачности (открытости) в условиях функционирования бюджетной системы с применением цифровых технологий // Актуальные проблемы российского права. 2019. N 10. С. 38 - 46.

Между тем развитие информационных технологий само по себе не способно в полной мере нейтрализовать коррупционные риски, остающиеся все еще достаточно высокими.

Выводы

Принцип прозрачности бюджетного процесса не имеет ценности, если в результате его реализации не достигается целевое и эффективное расходование бюджетных средств. Бюджетные процедуры формально могут отвечать всем требованиям прозрачности, что, однако, не гарантирует результативности и оптимизации бюджетных расходов. В подобном случае принцип прозрачности бюджетного процесса существует лишь ради его формального наличия в системе иных принципов российской бюджетной системы.
Заложенные в российском законодательстве принципы целевого и адресного использования бюджетных средств и прозрачности бюджетного процесса могут так и остаться лишь декларациями, если их надлежащая реализация не будет обеспечена эффективным целеполаганием (изложение максимально конкретных целей предоставления бюджетных средств организациям государственного сектора) и контролем как со стороны органов государственного финансового контроля, так и со стороны главных распорядителей бюджетных средств в рамках внутреннего финансового аудита.

Литература

1. МВФ: Новый кодекс и оценка прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: доклад / Р. Хьюз. Москва, 2014.
2. Рыбакова С.В. Изменение содержания принципа прозрачности (открытости) в условиях функционирования бюджетной системы с применением цифровых технологий / С.В. Рыбакова, А.В. Савина // Актуальные проблемы российского права. 2019. N 10. С. 38 - 46.
3. Рябова Е.В. Принципы бюджетной системы Российской Федерации: нормативное закрепление и реализация / Е.В. Рябова // Вестник Московского университета. Серия 26: Государственный аудит. 2019. N 1. С. 13 - 34.
4. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К.Т. Анисина, Б.Г. Бадмаев, И.В. Бит-Шабо [и др.]; под редакцией И.А. Цинделиани. Москва: Проспект, 2019. 320 с.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
22 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1116818-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и ст. 45 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Цель законопроекта - расширение доступа к участию в закупках субъектам малого и среднего бизнеса, с возможностью предоставить банковские гарантии в качестве обеспечения заявки на участие в конкурентной закупке с участием субъектов МСП или обеспечения исполнения договора, заключенного по результатам таких закупок, выданные банками, включенным в перечень, предусмотренный статьей 45 Закона № 44-ФЗ.

15 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1112339-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"

Цель законопроекта - создание единой системы управления арестованным, конфискованным, а также иным изъятым имуществом, подлежащим обращению в собственность государства в соответствии с законодательством. Законопроектом предусматривается применение электронной формы торгов, а также, реализация имущества на единых электронных площадках, отобранных Правительством РФ, где путем проведения электронных аукционов реализуется конфискованное и иное обращенное в собственность государства имущество.

10 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1109512-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Цель законопроекта - совершенствование законодательства и устранения правовых пробелов в сфере регулирования распространения социальной рекламы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Предлагаемые изменения предоставят некоммерческим организациям инструменты рекламного продвижения своих инициатив и позволят оптимальным способом информировать о своей деятельности в сети "Интернет".

3 февраля 2021 г.
Проект Федерального закона № 1105153-7 "О внесении изменений в статьи 38 и 86 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Цель законопроекта - установление полномочий Правительства РФ с сфере определения порядка изъятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль за обращением медицинских изделий, фальсифицированных, недоброкачественных или контрафактных медицинских изделий, не являющихся вещественными доказательствами по уголовным либо административным делам. 

30 января 2020 г.
Проект Федерального закона № 1103069-7 "О внесении изменения в статью 134 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"

Цель законопроекта - внесение в законодательство о банкротстве уточнения, согласно которому в рамках удовлетворения требований кредиторов второй очереди не могут быть взысканы иные платежи, кроме платежей по выплате выходных пособий и (или) оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности.

В центре внимания:

Компетенция нотариусов: некоторые проблемные вопросы (Ярошенко Т.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

Нотариальное удостоверение опциона на заключение договора в российском законодательстве (Махиборода М.Н., Шестаков К.Н.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

Правовые проблемы оспоримости завещания (Гривков О.Д., Шичанин А.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

Правовое обеспечение принципа прозрачности бюджетного процесса современной России: актуальные вопросы интерпретации и реализации (Михайлов Д.Л., Семерина Е.И., Субочев В.В.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021

Правовые проблемы организации муниципального аудита в России (Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е.)

Дата размещения статьи: 19.02.2021