Быстрая навигация: Каталог статей Отдельные виды предпринимательской деятельности Банковская деятельность Реформирование институциональной структуры банковского регулирования в России и зарубежных государствах (Исмаилов И.Ш.)

Реформирование институциональной структуры банковского регулирования в России и зарубежных государствах (Исмаилов И.Ш.)

Дата размещения статьи: 16.02.2021

Современный отечественный рынок банковских услуг является динамично развивающимся как с точки зрения внедрения новейших практик осуществления банковской деятельности, так и с позиции изменения самого регулирования и надзора. За последнее десятилетие банковская деятельность подверглась кардинальному реформированию: трансформировалась сама структура банковской системы, расширился объем функций и полномочий Банка России, значительно изменены некоторые надзорные меры (например, процедуры финансового оздоровления кредитных организаций). Безусловно, все эти изменения предполагали внесение большого количества поправок в законы и подзаконные акты. Более того, дополнительная нормотворческая нагрузка легла на Банк России в результате проведения одной из ключевых реформ банковского рынка - реализованной в 2018 г. классификации банков. Ее суть заключалась в разграничении участников банковского рынка второго звена, т.е. кредитных организаций, а также в дифференциации надзорного бремени в зависимости от отнесения их к одной из групп. Ранее существовавшее разделение на банки и небанковские кредитные организации было усложнено: теперь все банки, существующие на территории Российской Федерации, подразделяются на банки с базовой лицензией и банки с универсальной лицензией <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 1 мая 2017 г. N 92-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2017. N 18. Ст. 2669.

Реформа банковского сектора подразумевала и создание дифференцированной системы банковского надзора, распространяющей большую часть жестких ограничений и максимальное количество нормативов деятельности и форм отчетности на банки, которые будут отнесены к числу банков с универсальной лицензией, расширяющей уже существующие требования к их уставному капиталу до миллиарда рублей и вводящей для них новые, такие как норматив финансового рычага (который давно находился в планах у регулятора и выделялся в качестве последнего шага к полной имплементации международных стандартов банковской деятельности по наиболее современному образцу), а для банков с базовой лицензией - сохраняющей сравнительно невысокие требования к уставному капиталу (300 миллионов рублей) и пониженные надзорные требования, а также отменяющей некоторые формы отчетности. При этом законодатель не распространил ограничения для базовых банков на какие-либо конкретные виды банковских операций, перечисленные в ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <2> в общем, а запретил проводить некоторые из них с нерезидентами, а также сузил возможности банков с базовой лицензией для осуществления деятельности на рынке ценных бумаг, разрешив им проводить операции только с ценными бумагами, включенными в котировальный список первого (высшего) уровня организатора торгов, в капитале которого участвует Банк России. Кроме того, в соответствии с внесенными изменениями банки с базовой лицензией лишены права открывать филиалы и представительства за рубежом, а также иметь корреспондентские отношения с зарубежными банками.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // СПС "КонсультантПлюс".

С одной стороны, проведенная реформа напрямую не разделяет банки на инвестиционные и классические (коммерческие) по аналогии с законодательством Соединенных Штатов Америки, однако, с другой стороны, существенно ограничивает возможность банков с базовой лицензией осуществлять операции с ценными бумагами, а также валютными ценностями, в том числе по вопросам обслуживания участников внешнеэкономической деятельности или осуществления брокерской и дилерской деятельности. В Соединенных Штатах Америки пропорциональное регулирование было реализовано в 1933 г. актом Гласса - Стиголла, а позже, в 1999 г., было смягчено путем предоставления банковским холдингам права преобразовываться в финансовые холдинговые компании (Financial Holding Company, FHC), которые могли иметь в собственности коммерческие и инвестиционные банки, а также страховые компании.
Включенное в закон Додда - Франка 2010 г. Правило Волкера частично восстанавливает существовавшее в США с 1933 г. разделение между инвестиционно-банковским бизнесом и деятельностью коммерческих банков (классической банковской деятельностью), возвращая фактически и пропорциональное регулирование банковской деятельности. Правило Волкера налагает запрет на наиболее рисковые инвестиционно-банковские операции (торговля ценными бумагами за счет собственных средств банка (Proprietary Trading), а также вложения в фонды прямых инвестиций и в хедж-фонды) для банков, по-прежнему разрешая проводить их небанковским финансовым компаниям <3>. Акт Додда - Франка считается одним из ключевых инструментов преодоления кризиса 2008 г., а одним из базовых принципов его действия является дифференциация регуляторного бремени.
--------------------------------
<3> Евдокимова Т.В. Реформа финансового регулирования в США: работа над ошибками // США и Канада: экономика, политика, культура. 2012. N 9 (513). С. 60.

Реформа пропорционального банковского регулирования и надзора в России выразилась не только в появлении существенных различий в деятельности кредитных организаций, которые приобрели разные виды лицензии, но и в дуализме регулирования, проявившемся в параллельном существовании двух систем пруденциальных норм, одна из которых была закреплена в Инструкции Банка России от 28 июня 2017 г. N 180-И "Об обязательных нормативах банков" <4> (далее - Инструкция N 180-И), распространившей свое действие только на банки с универсальной лицензией. При этом образовавшийся правовой вакуум в пруденциальном регулировании деятельности банков с базовой лицензией вынудил Центральный банк Российской Федерации разработать отдельную инструкцию, устанавливающую нормативы банковской деятельности и процедуру их расчета и оценки для данных кредитных организаций. Таким документом послужила принятая 6 декабря 2017 г. Инструкция Банка России N 183-И "Об обязательных нормативах банков с базовой лицензией" <5>, которая конкретизировала список нормативов, распространяющихся на банки с базовой лицензией, числовые значения и методику их расчета, а также порядок надзора за их соблюдением кредитными организациями, при этом не исключая действия методик и расчетов, установленных Инструкцией N 180-И. В частности, на банки с базовой лицензией распространяются следующие обязательные нормативы, устанавливаемые Центральным банком Российской Федерации:
--------------------------------
<4> Инструкция Банка России от 28 июня 2017 г. N 180-И "Об обязательных нормативах банков" // Вестник Банка России. 2017. N 65 - 66.
<5> Инструкция Банка России от 6 декабря 2017 г. N 183-И "Об обязательных нормативах банков с базовой лицензией" // Вестник Банка России. 2018. N 20.

1) достаточность собственных средств (капитала) (Н1.0) - минимальное допустимое значение равно 8%;
2) достаточность основного капитала (Н1.2) - минимальное допустимое значение установлено на уровне 6%;
3) текущая ликвидность (Н3) - минимальное допустимое числовое значение - 50%;
4) максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6) - максимальное допустимое значение установлено на уровне 20%;
5) максимальный размер риска на связанное с банком с базовой лицензией лицо (группу связанных с банком с базовой лицензией лиц) (Н25) - допускается максимальное значение в размере 20%.
Безусловно, создание двух параллельных систем норм предоставляет возможность для регулятора максимально внимательно следить за крупными игроками рынка, а также вводить для них новые требования, не затрагивая небольшие финансовые институты. С одной стороны, это открывает возможности для законного регуляторного арбитража и снижения объема отчетности для тех банков, которые станут ходатайствовать о приобретении статуса банка с базовой лицензией (на переходном этапе по общему правилу все банки признавались банками с универсальной лицензией), с другой стороны, распределение нагрузки является залогом более таргетированного надзора, а также следует в канве международного права. Например, пакет стандартов "Базель-III" предполагает создание более жестких нормативов и стандартов для банков, признанных системно значимыми.
Однако еще до введения системы пропорционального регулирования и надзора произошло одно из ключевых изменений в сфере регулирования банковской и иной финансовой деятельности, затронувшее напрямую правовое положение субъектов банковской системы, - это консолидация надзорных функций у Центрального банка Российской Федерации, превратившая его в мегарегулятор финансового рынка, реализующий функции в сфере регулирования и надзора как в сфере банковской деятельности, так и на страховом и фондовом рынках.
Мировая практика использования интегрированного регулятора довольно-таки обширна: развитые страны шли по пути создания мегарегулятора на основе отдельного регулирующего ведомства (Германия, до 2012 г. - Великобритания), ряд других стран, ставших примером и для России, создавал свои мегарегуляторы на основе центрального эмиссионного института (Сингапур - в 1984 г., Ирландия - в 2003 г.). Выбор модели становления Центрального банка как мегарегулятора в России может быть продиктован огромной концентрацией капитала на данном финансовом рынке, наиболее успешной практикой регулирования и надзора, а также особенностями правового статуса Банка России, функционирующего независимо от других властных структур <6>. Однако, безусловно, у модели интегрированного регулятора также есть свои минусы и риски.
--------------------------------
<6> Исмаилов И.Ш. Модернизация моделей финансового контроля и надзора в Российской Федерации в современный период // Муниципальная академия. 2017. N 2. С. 90.

Например, в Великобритании созданный еще в 1998 г. мегарегулятор, Управление финансового регулирования и надзора (Financial Services Authority - FSA), действовал неэффективно и недостаточно оперативно при мировом финансовом кризисе 2008 г., в результате чего был упразднен в апреле 2013 г., а его функции разделили между тремя ведомствами, которые осуществляют свою деятельность под эгидой Банка Англии <7>. Одно из этих ведомств создано исключительно в целях осуществления пруденциального надзора за соблюдением финансовых нормативов банками, которых в Великобритании порядка 1 700, и иными финансовыми организациями. Управление пруденциального регулирования (Prudential Regulatory Authority - PRA) осуществляет регулирование и надзор, опираясь на отчетность кредитных организаций, а также иных финансовых организаций, в том числе страховых. Также в Великобритании был создан специальный орган контроля за поведением участников рынка (The Financial Conduct Authority - FCA), отвечающий за внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении надзора и регулирования на финансовом рынке, а также за защиту прав потребителей финансовых услуг. Такое разделение регулирующих полномочий связано с пагубным воздействием мирового финансового кризиса, так как Лондон - это второй наиболее пострадавший в мире глобальный финансовый центр, на банки которого пришлось списание 12% всех проблемных мировых активов (на первом месте Соединенные Штаты Америки - 55%) <8>. Пример Великобритании показал неэффективность интегрированного регулятора в кризисный период.
--------------------------------
<7> Банковское обозрение. 2012. N 12 (167).
<8> Бабенкова С.Ю. Совершенствование системы банковского надзора на основе мегарегулирования: дис. ... канд. экон. наук. М., 2013. С. 38.

Однако во многих странах мегарегуляторы продолжали довольно эффективно реализовывать свои полномочия и в период кризиса, многие существуют и по сей день.
В одной из самых развитых экономик Европы, Федеративной Республике Германия, с 2002 г. было образовано Федеральное управление (ведомство) финансового надзора (BAFin). В составе данной структуры функционируют три "отраслевых" структурных подразделения (департамента), осуществляющих, соответственно, банковский надзор, страховой надзор и надзор за рынком ценных бумаг. В совокупности эти три ведомства охватывают регулирование основных сфер финансового рынка <9>.
--------------------------------
<9> Ситнина В.Е. Надзирательный тон // Коммерсантъ Власть. 2012. 26 ноября. С. 5.

Федеральное ведомство финансового надзора осуществляет надзор за платежеспособностью банков путем проверки обязательных информационных сообщений банков, их годовых отчетов и отчетов аудиторов по ним, которые изучаются во взаимодействии с Бундесбанком. Также совместно с аудиторскими компаниями ведомство проводит проверки экономического состояния банка, которые подразделяются на текущие (каждый год примерно по 10 - 15% банков) и специальные, имеющие своим основанием определенные причины, например опасения насчет нестабильного финансового положения кредитной организации.
История же применения модели мегарегулятора достаточно богата. Впервые объединение функций регулирования и надзора в различных сферах финансового рынка, если не брать примеры небольших офшорных юрисдикций, было апробировано в 1966 г. в Саудовской Аравии, где на базе центрального банка (Агентства денежного обращения - Monetary Agency) были объединены функции банковского и страхового надзора. Создание же полноценного мегарегулятора было впервые реализовано в Сингапуре, при этом еще в 1977 г. под эгидой Центрального банка (Денежно-кредитного управления - Monetary Authority) были объединены функции пруденциального регулирования и надзора в банковской и страховой сфере, а в 1984 г. к ним добавились полномочия по контролю и надзору за рынком ценных бумаг <10>.
--------------------------------
<10> Хандруев А.А. Интегрированный финансовый регулятор - российская модель в контексте мировой практики // Деньги и кредит. 2013. N 10. С. 24.

Однако термин "мегарегулятор" не является часто используемым, а для обозначения сходных правоотношений употребляются термины "единый регулятор", "интегрированный регулятор". В большинстве стран подобные структуры не являются центральными банками государства, но в Российской Федерации выбор Центрального банка продиктован спецификой финансового сектора, заключающейся в том, что банковский сектор преобладает на всем финансовом рынке. На момент создания мегарегулятора в России порядка 90% финансовых услуг оказывалось банковскими структурами, тогда как в США - только 20% услуг <11>.
--------------------------------
<11> Обзор финансовой стабильности Банка России на декабрь 2012 г. URL: http://wwwcbr.ru/analytics/fin_stab/fin-stab-2012_2-3r.pdf.

Без реформирования для повышения эффективности надзора не обошлась и структурная основа самого мегарегулятора: в марте 2017 г. Банк России принял решение о централизации дистанционного банковского надзора, выразившееся в создании нового структурного подразделения - Службы текущего банковского надзора, призванной постепенно сосредоточить в рамках своей компетенции надзорные функции территориальных учреждений Банка России <12>. До этого в 2013 г. Центральным банком был создан специализированный Департамент по надзору за системно значимыми кредитными организациями, наличие которого обусловлено внедрением третьего пакета Базельских соглашений. После завершения данного процесса реорганизации, в начале 2018 г., надзорная инфраструктура Банка России, отвечающая за осуществление банковского надзора, представляется тремя основными структурными подразделениями: Службой текущего банковского надзора, Департаментом надзора за системно значимыми кредитными организациями и Департаментом обеспечения банковского надзора, роль которого сводится в большей степени к разработке методик и обзоров, аналитической деятельности и правовому сопровождению надзорных функций, чем к инспекционной деятельности, которая полностью реализуется двумя другими департаментами.
--------------------------------
<12> Информация Банка России от 1 марта 2017 г "Банк России централизует дистанционный банковский надзор" // Вестник Банка России. 2017. N 25.

Более того, данная реформа стала частью длительной политики по развитию институциональной надзорной структуры: большинство классических функций банковского надзора будут сосредоточены в руках Службы текущего банковского надзора и Департамента надзора за системно значимыми кредитными организациями, в то время как Департамент обеспечения банковского надзора будет анализировать ситуацию в банковском секторе, осуществлять мониторинг финансовой устойчивости и рисков кредитных организаций, заниматься развитием методик и процедур стресс-тестирования банков. При этом оба непосредственно надзорных департамента будут курироваться лично заместителем Председателя Центрального банка Российской Федерации (в настоящее время - О.В. Поляковой), должность которого была учреждена для усиления контроля за проходящей реформой надзорного блока Банка России <13>. При этом Департамент обеспечения банковского надзора напрямую подотчетен первому заместителю Председателя Банка России (Д.В. Тулину), в подчинении которого находится и руководитель надзорного блока.
--------------------------------
<13> Коммерсантъ. 2016. 13 декабря. С. 1.

Резюмируя, можно с уверенностью утверждать, что внедрение наилучших практик банковского регулирования и надзора позволяет учитывать мировые тенденции в регулировании рынка банковских услуг, унифицировать и гармонизировать нормы осуществления банковской деятельности для симметричного регулирования деятельности кредитных организаций, что поможет избежать проблем регуляторного арбитража и при этом дифференцировать надзорное бремя. Использование зарубежных примеров банковских реформ, связанных с усовершенствованием самой институциональной структуры надзорной деятельности (например, создание мегарегулятора в Сингапуре или сворачивание деятельности такого единого органа регулирования и надзора в ФРГ и Великобритании) или с введением пропорционального регулирования и надзора, поможет достичь максимальной эффективности при создании мегарегулятора и введении дифференцированных требований к субъектам банковской деятельности в Российской Федерации.
Безусловно, первичные итоги реформ демонстрируют повышение эффективности деятельности регулятора: за последние пять лет более четырехсот кредитных организаций были лишены лицензий на осуществление банковской деятельности, и, по официальной статистике Банка России, их общее количество на территории Российской Федерации сократилось до 444 <14>. Такое "очищение" рынка доказывает повысившееся внимание регулятора к соблюдению установленных требований и нормативов: так, в 2018 г. более 89% кредитных организаций подвергалось процедуре ликвидации по причине фактического банкротства и чрезмерного снижения уровня ликвидности <15>, которых можно было бы избежать при соблюдении данными организациями установленных норм <16>. Сама же структура Банка России сейчас отвечает наилучшим мировым стандартам и позволяет оперативно реализовывать надзорные мероприятия. Возможным путем развития организационной структуры мегарегулятора является выделение отдельных департаментов по надзору за банками с универсальной и базовой лицензиями, а также дальнейшее развитие методической базы реализации регуляторных и надзорных функций.
--------------------------------
<14> Количество действующих кредитных организаций, обособленных и внутренних структурных подразделений действующих кредитных организаций (филиалов) в территориальном разрезе на 1 декабря 2019 г. URL: https://www.cbr.ru/vfs/statistics/bank_system/Divisions-Per-Region_011219.xlsx (дата обращения: 05.12.2019).
<15> Прекращение деятельности кредитных организаций за 2018 г. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/72231/pub_2018.pdf (дата обращения: 05.12.2019).
<16> Ручкина Г.Ф. Реализация нового механизма санации банков: правовые и организационные аспекты // Банковское право. 2018. N 1. С. 7 - 15.

Литература

1. Бабенкова С.Ю. Совершенствование системы банковского надзора на основе мегарегулирования: диссертация кандидата экономических наук / С.Ю. Бабенкова. Москва, 2013. 291 с.
2. Евдокимова Т.В. Реформа финансового регулирования в США: работа над ошибками / Т.В. Евдокимова // США и Канада: экономика, политика, культура. 2012. N 9 (513). С. 55 - 70.
3. Исмаилов И.Ш. Модернизация моделей финансового контроля и надзора в Российской Федерации в современный период / И.Ш. Исмаилов // Муниципальная академия. 2017. N 2. С. 88 - 91.
4. Ручкина Г.Ф. Реализация нового механизма санации банков: правовые и организационные аспекты / Г.Ф. Ручкина // Банковское право. 2018. N 1. С. 7 - 15.
5. Ситнина В.Е. Надзирательный тон / В.Е. Ситнина // Коммерсантъ Власть. 2012. 26 ноября.
6. Хандруев А.А. Интегрированный финансовый регулятор - российская модель в контексте мировой практики / А.А. Хандруев // Деньги и кредит. 2013. N 10. С. 24 - 32.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.

25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.

20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.

10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.

3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.

В центре внимания:

Роль Банка России в цифровизации банковской системы (Хоменко Е.Г.)

Дата размещения статьи: 10.01.2022

Правовые проблемы создания и деятельности кредитных организаций с иностранным капиталом (Ярошенко Н.В.)

Дата размещения статьи: 01.12.2021

Правовая природа мер ответственности за нарушение банковского законодательства (Ильина А.В.)

Дата размещения статьи: 10.08.2021

Реформирование институциональной структуры банковского регулирования в России и зарубежных государствах (Исмаилов И.Ш.)

Дата размещения статьи: 16.02.2021

Проблемы правового регулирования банковской тайны (Данилова О.А.)

Дата размещения статьи: 25.12.2020