Быстрая навигация: Каталог статей Отдельные виды предпринимательской деятельности Банковская деятельность Правовая природа мер ответственности за нарушение банковского законодательства (Ильина А.В.)

Правовая природа мер ответственности за нарушение банковского законодательства (Ильина А.В.)

Дата размещения статьи: 10.08.2021

Деятельность банков всегда находилась под пристальным вниманием законодателя: четкое закрепление перечня обязанностей, указание санкций за их нарушение - все это давало возможность сделать вывод о том, что банковская сфера является для внутреннего развития государства и его стабильности во внешних отношениях одним из ключевых вопросов. Между тем контроль нескольких органов власти из-за их разнонаправленности не позволил бы комплексно и всесторонне оценить действия банков на предмет законности или незаконности, в связи с чем такая функция была отдана регулятору - Банку России, именуемому мегарегулятором в связи с возрастающим числом его полномочий, в том числе на рынке ценных бумаг.
В нашем государстве Банк России обладает особым комплексным статусом: с одной стороны, является специальным органом государственного контроля в кредитно-денежной, банковской сферах, сфере рынка ценных бумаг, с другой же стороны, выступает в гражданском обороте как юридическое лицо; его полномочия сформулированы не только в специализированном ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации", но и в законах, которые регулируют сферы, подконтрольные Банку России - ФЗ "О банках и банковской деятельности", ФЗ "О рынке ценных бумаг". Следовательно, Центральный банк Российской Федерации является полноправным участником отношений, возникающих как в публичном, так и в частном праве.
Дуализм статуса Центрального банка РФ обусловлен, на наш взгляд, историческими предпосылками: в 1860 году функции "банка банков" стал выполнять Государственный банк России, в 1917 году после национализации он был переименован в Народный банк РСФСР и передан в ведение Наркомфина, впоследствии Народный банк был упразднен и его полномочия перешли Наркомфину; в 1921 году был создан Государственный банк РСФСР и уже в 1923 году был преобразован в Государственный банк СССР, который монопольно осуществлял эмиссию наличных денег, централизованное плановое управление деятельностью государственных специализированных банков, кассовое исполнение бюджета <1>.
--------------------------------
<1> Банки и небанковские кредитные организации и их операции: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е.Ф. Жукова. М.: Вузовский учебник, 2011. С. 65.

Правовой статус Госбанка СССР характеризовался следующими особенностями. Так, Госбанк имел самостоятельный баланс, не отвечал по обязательствам Союза ССР и его республик, за исключением случаев, когда такая ответственность возлагается на него Правительством СССР и когда он принимал на себя такую ответственность в порядке поручительства или акцепта. Более того, Госбанк СССР издавал нормативные акты в пределах своей компетенции.
В свою очередь, Центральный банк РФ был создан на базе Госбанка СССР, и представляется, что некоторые ключевые особенности Госбанка СССР сохранились при определении статуса Банка России. Однако не стоит забывать, что существенной разницей между двумя названными "банками банков" является то, что Госбанк СССР представлял собой государственный орган в отличие от Банка России, который является юридическим лицом. Между тем контрольно-надзорные функции госоргана - Госбанка - у Банка России сохранились. В связи с этим до сих пор в науке не прекращаются дискуссии относительно правового статуса Центрального банка РФ.
Так, сложилось мнение, что Банк России является федеральным государственным органом, созданным для осуществления финансовой деятельности <2>. Схожей позиции придерживаются ученые, рассматривающие полномочия ЦБ РФ наряду с финансово-кредитными органами <3>. Не относя прямо Банк России к какой-либо из ветвей власти, некоторые правоведы считают, что ЦБ РФ - самостоятельное звено единой системы государственной власти, указывая также, что в общепринятом (классическом) смысле он не относится к числу государственных органов <4>. Однако в науке также существует мнение, что Банк России имеет двойственную природу - одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность <5>.
--------------------------------
<2> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 17.
<3> Химичева Н.И. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 122 - 125.
<4> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть: теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., Дело, 2000. С. 41 - 45; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. N 9. С 10 - 11.
<5> Ефимова Л.Г. Банковское право: Учебное и практическое пособие. М.: Бек, 1994. С. 7.

При этом ответ на вопрос, является ли ЦБ РФ юридическим лицом, неоднократно давался и в судебной практике. В Арбитражных судах Республики Мордовия и Республики Чувашия рассматривались идентичные дела по спорам между Главными управлениями ЦБ РФ и территориальными органами внутренних дел по вопросу об отказе от освобождения от уплаты государственной пошлины за регистрацию транспортных средств за управлениями Центрального банка <6>. Управления Банка России считали, что при регистрации за ними транспортных средств им не полагается уплачивать государственную пошлину, а регистрирующий орган считал иначе, не относя ЦБ к государственным органам. Суды отказывали в признании за ЦБ РФ такого права, ссылаясь на позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой Банк России является публичным юридическим лицом, а его полномочия, закрепленные положениями ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения <7>.
--------------------------------
<6> Постановление Федерального Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.01.2013 по делу N А78-5190/2012. URL адрес: https://kad.arbitr.ru.
<7> Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда. 2001 N 2.

Специальный статус Центрального Банка России, как уже отмечалось, связан с особыми целями, такими как: обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы, поддержание стабильности финансового рынка. Для достижения указанных целей Банк России наделен полномочиями, в том числе по установлению обязательных нормативов для банков, разработке и принятию пруденциальных мер, правил совершения банковских операций. Центральный Банк Российской Федерации требует неукоснительного соблюдения указанных требований от подконтрольных ему банков, как следствие, за несоответствие установленным требованиям применяет меры ответственности.
Ранее отмечалось, что правовой статус Банка России сопряжен с элементами публичности, в первую очередь благодаря целям его деятельности. Между тем дискуссионен вопрос относительно правовой природы мер ответственности: если это меры публичного права, то, как следствие, такие меры должны быть закреплены в нормативных актах публичного права. При этом анализ КоАП РФ и банковского законодательства дает возможность сделать вывод, что меры ответственности, возлагаемые Банком России на подконтрольные ему банки, не могут приниматься в качестве одного из видов административной ответственности. Более того, административное законодательство предусматривает четко очерченный и не подлежащий расширительному толкованию перечень видов административных наказаний, таких как предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения административного правонарушения, обязательные работы и некоторые другие санкции, которые могут применяться как к физическим, так и юридическим лицам.
Обращаясь к банковскому законодательству, а именно к ФЗ "О Центральном банке РФ", в котором в ст. 74 предусмотрены виды наказаний, можно заметить, что они не коррелируют с указанными в Кодексе РФ об административных правонарушениях взысканиями. Относительно правовой природы, закрепленной в ст. 74, в науке высказывалось мнение, что названные меры являются способами финансово-правового принуждения. Так, указывалось, что подобные меры отличаются от административных сферой применения, а целью таких мер является регулирование деятельности кредитной организации при осуществлении ЦБ РФ функций банковского регулирования и банковского надзора, что относится к предмету финансового права <8>.
--------------------------------
<8> Арсланбекова А.З. Соотношение финансово-правовой и административно-правовой ответственности, применяемой за нарушение банковского законодательства // Законодательство. 2010. N 1.

Однако невозможно абсолютно согласиться с указанным мнением, поскольку в перечне мер, закрепленных в ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ", назван, помимо прочих, штраф. Штраф как самая распространенная санкция за нарушение административного законодательства указан и КоАП РФ. Более подробное изучение норм административного законодательства позволяет установить, что за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности также существует административная ответственность, закрепленная в ст. 15.26 КоАП РФ, и в этой же статье в качестве санкции также установлен штраф.
При этом возникает вопрос: возможно ли проводить параллель между штрафом, установленным в ст. 15.26 КоАП РФ, и штрафом, указанным в ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ"? Ответ на него был сформирован в судебной практике: согласно позиции кассационных инстанций состав правонарушения, предусмотренный банковским законодательством, поглощается составом административного правонарушения, как следствие, штраф, налагаемый по ст. 74, не может превышать штраф, предусмотренный ст. 15.26 КоАП РФ <9>. Между тем такие виды банковских наказаний, как назначение временной администрации, введение запрета на осуществление отдельных банковских операций, являются специальными, исключительно банковскими. Таким образом, можно сделать вывод о том, что меры ответственности, предусмотренные банковским законодательством, ни в одном из источников публичного права не указаны. Штраф нельзя принять как исключительно банковскую меру ответственности. Указание такой санкции, как штраф, в административном, уголовном, гражданском праве говорит лишь об универсальном характере такой меры.
--------------------------------
<9> Постановление ФАС Московского округа от 11.03.2004 по делу N КА-А40/1261-04; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17.11.2010 N Ф09-9362/10-С1.

Привлечение к административной ответственности всегда обусловлено наличием состава административного правонарушения, а отсутствие хотя бы одного из элементов исключает такую ответственность. Помимо таких составляющих, как объект, субъект, объективная сторона, наличие субъективной стороны - вины - также подлежит установлению со стороны привлекающего к ответственности органа. Кроме того, в ст. 26.1 КоАП РФ указаны обстоятельства, которые подлежат доказыванию в случае привлечения к административной ответственности.
Более того, проводя анализ административной ответственности и ее отграничения от мер воздействия на банки, стоит отметить, что немаловажным элементом любой административной ответственности является вина. Вина в теории административного права заключается в отношении организации в лице ее администрации, конкретных должностных лиц к противоправному деянию <10>. Между тем при выявлении нарушения законодательства банком Центральный банк РФ не устанавливает субъективный элемент нарушения банковского законодательства - вину банка. Как уже отмечалось выше, состав административного правонарушения четко регламентирован в законе и универсален. Однако при привлечении к ответственности банков, согласно нормам банковского законодательства, Банк России руководствуется таким оценочным суждением, как реальная угроза интересам кредиторов (вкладчиков). Из этого следует, что формально нарушения в виде конкретного действия или бездействия подконтрольный банк мог не совершить, однако действия руководства банка или менеджмента банка привели к тому, что Банк России уже на основании анализа отчетности сформулировал вывод о потенциальном нарушении прав кредиторов и, дабы предотвратить негативные последствия, уже заблаговременно применил меры банковского реагирования.
--------------------------------
<10> Братановский С.Н. Административное право: Учебник / С.Н. Братановский. Москва: Директ-Медиа, 2013. С. 242. Режим доступа: по подписке: URL: http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=131664 (дата обращения: 01.09.2020).

В административном законодательстве подобного рода оценочных суждений контрольными органами не допускается: лицо привлекается к административной ответственности исключительно за совершение административного правонарушения, указанного в диспозициях статей КоАП РФ. Любое наказание, любая мера ответственности, установленная в законодательстве, направлены на то, чтобы правонарушитель оценил правовые последствия содеянного, фактически прочувствовав всю силу государственной власти на себе и, возможно, сделал вывод о недопущении впредь нарушений. Самым ценным для юридического лица - банка является полученное право на осуществление банковских операций - лицензия Банка России. Естественным последствием в случае нарушения требований закона становится лишение такого специального права, что не позволит банкам осуществлять ту деятельность, ради которой они были созданы.
В связи с этим в банковском праве предусмотрена возможность воздействовать на банк путем отзыва лицензии. При этом отзыв лицензии как вид административного наказания Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрен. По своей сути, отзыв лицензии - это лишение специального права. В дополнение к ранее проведенному анализу, являются ли применяемые ЦБ РФ санкции к банкам видом административного наказания, стоит сказать, что КоАП РФ предполагает только для физических лиц ответственность за нарушение административного законодательства в виде лишения специального права, для юридических лиц, осуществляющих деятельность на рынке ценных бумаг, в том числе банков, такого наказания не предусмотрено. Таким образом, еще одним аргументом в пользу обособления банковских санкций является тот факт, что в административном законодательстве такого рода мер ответственности для юридических лиц просто не предусмотрено.
В ФЗ "О банках и банковской деятельности" четко прописаны случаи, когда Банк России вправе отозвать лицензию и когда такие действия вменяются ему в обязанность. При этом стоит отметить, что случаи обязательного отзыва лицензии связаны в превалирующем большинстве случаев с недостаточностью собственных средств (капитала) банка, отсутствие которых в установленном размере дает основания полагать о неимении средств для расчета с кредиторами. Однако в обоих случаях за отзывом лицензии следует ликвидация банка - либо принудительная, либо через процедуру банкротства. Отзыв лицензии - это всегда активные действия Банка России: он выявляет нарушение банковского законодательства, издает приказ об отзыве, а впоследствии назначает временную администрацию. Все подобные действия являются активностью, направленной на банк извне, принудительно.
Между тем существуют случаи, когда Центральный банк РФ самостоятельно не предпринимает активных действий по недопущению будущих нарушений либо по пресечению уже совершенных, а требует от контролирующих банк лиц применить действия, в первую очередь направленные на восполнение активов банка. Такие действия Центрального банка РФ прежде всего нацелены на стабилизацию деятельности банка изнутри, но под контролем регулятора.
При этом остается спорным вопрос, какого рода меры принуждения применяет Банк России к подконтрольным банкам: защиты, пресечения, предупреждения или наказания? В науке были сформулированы разные мнения относительно вышеназванного вопроса. Так, существует позиция, что применяемые ЦБ РФ меры носят предупредительный характер, а сами нарушения кредитными организациями банковского законодательства рассматриваются как несоответствие корпоративным нормам. В обоснование приведены доводы о том, что Банк России не является органом, который рассматривает дела о правонарушениях, как следствие, последний не применяет меры наказания <11>. Другая точка зрения, которую сложно назвать противоположной, сложилась относительно понимания применяемых Банком России мер как санкций, но без конкретного отнесения таких санкций к какой-либо категории мер <12>. Иное понимание о существе инициируемых Центральным банком Российской Федерации мер основано на том, что регулятор применяет специального рода санкции - санкции банковского законодательства <13>.
--------------------------------
<11> Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М.: Приор, 2000. С. 63 - 65.
<12> Голубев С.А. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М.: Юстицинформ, 2000. С. 143 - 144; Ерпылева Н.Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право. 2002. N 1.
<13> Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2000. С 294; Ю.С. Адушкин. Квазиадминистративная ответственность (старые и новые проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях) Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2003. С. 209 - 220.

Представляется, что позиция о специфичной природе мер Банка России является более обоснованной, поскольку, как уже ранее отмечалось, при выявлении нарушений банковского законодательства в отношении банков используются такие меры, которые не характерны ни для одного из видов мер ответственности, в том числе и не указаны в нормах Кодекса об административных правонарушениях. Более того, Банк России может среагировать уже на стадии выявления потенциального вреда интересам кредиторов. Все вышеназванное определяет особую природу ответных мер Центрального банка Российской Федерации на действия или бездействия подконтрольных ему банков.
Подводя итог вышесказанному, считаем возможным определить, что, с одной стороны, особый правовой статус Центрального банка РФ позволяет на равных началах с другими банками выступать в гражданском обороте, не выделяя его по правовому положению, с другой стороны, контрольно-надзорные функции за деятельностью банков ставят его в иное положение, схожее со статусом государственного органа. Как следствие, при анализе применяемых к банкам мер ответственности может сложиться впечатление, что такие меры полностью заимствованы из публичного права, поскольку характерны для него. Однако неслучайно в ходе обоснования подчеркивалось, что Банк России является специфичным образованием как по отношению к органам власти, так и ко всем хозяйствующим субъектам, в связи с чем выделение и обособление применяемых к банкам мер ответственности является логичным продолжением определения статуса Центрального банка Российской Федерации.

Библиографический список

1. Адушкин Ю.С. Квазиадминистративная ответственность (старые и новые проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях). Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2003. С. 209 - 220.
2. Арсланбекова А.З. Соотношение финансово-правовой и административно-правовой ответственности, применяемой за нарушение банковского законодательства // Законодательство, 2010. N 1. С. 66 - 71.
3. Банки и небанковские кредитные организации и их операции: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е.Ф. Жукова. М.: Вузовский учебник, 2011. 559 с.
4. Банковское право: Учебник для бакалавров / В.С. Белых, С.И. Виниченко, Д.А. Гаврин [и др.]; Под ред. В.С. Белых. Москва: Проспект, 2013. 696 с.
5. Братановский С.Н. Административное право: Учебник / С.Н. Братановский. Москва: Директ-Медиа, 2013. URL: http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=131664 (дата обращения: 01.09.2020).
6. Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М.: Приор, 2000. 320 с.
7. Голубев С.А. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М.: Юстицинформ, 2000. 191 с.
8. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. 532 с.
9. Ерпылева Н.Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право. 2002. N 1. С. 42 - 46.
10. Ефимова Л.Г. Банковское право: Учебное и практические пособие. М.: Бек, 1994. 404 с.
11. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть: теория разделения властей и проблемы банковской системы. М.: Дело, 2000. 224 с.
12. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. N 9. С. 9 - 16.
13. Турбанов А.В. Гражданско-правовые и публично-правовые подходы к регулированию финансовой и банковской деятельности // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений: Материалы Международной научно-практической конференции. М., 2012. С. 21 - 31.
14. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2000. 749 с.
15. Химичева Н.И. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. 752 с.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:



Вернуться на предыдущую страницу

Последние новости
29 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 48749-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Целью законопроекта является защита прав заемщиков по договору потребительского кредита (займа). В соответствии с указанной целью, законопроект направлен на совершенствование порядка расчета полной стоимости потребительского кредита, касающегося максимально точной оценки расходов заемщика, которые связанны с получением потребительского кредита.

25 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 46071-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В связи с тем, что деятельность платежных агентов сконцентрирована в социально значимых сегментах рынка платежных услуг, законопроектом устанавливаются расширенные требования к лицам, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц. Также Банк России наделяется полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов по приему платежей.

20 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 42326-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"

Целью законопроекта является недопущение заключения сделок, влекущих отчуждение собственниками общего долевого имущества, в результате которых не выделенная в натуре доля в праве на неделимый объект собственности переходит к посторонним лицам в нарушение прав и законных интересов совладельцев.

10 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 36447-8 "О внесении изменений в часть 4 статьи 15.5 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ"

Законопроект обращен на урегулирование отношений, связанных с открытием счетов эскроу. В целях исключения давления со стороны застройщика на участников строительства и урегулирования отношений предлагается уточнить в Законе № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве..." норму о сроке условного депонирования.

3 декабря 2021 г.
Проект Федерального закона № 29564-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

Целью законопроекта является создание правовой базы для деятельности информсистемы информационных ресурсов агропромышленного комплекса, которая дозволит обеспечить перевод в электронный вид, убыстрение процессов получения и увеличение эффективности мер госпомощи в сфере сельхозпроизводства, также сокращение издержек сельскохозяйственных производителей товаров на представление отчетности и её перевод в электронный вид.

В центре внимания:

Роль Банка России в цифровизации банковской системы (Хоменко Е.Г.)

Дата размещения статьи: 10.01.2022

Правовые проблемы создания и деятельности кредитных организаций с иностранным капиталом (Ярошенко Н.В.)

Дата размещения статьи: 01.12.2021

Правовая природа мер ответственности за нарушение банковского законодательства (Ильина А.В.)

Дата размещения статьи: 10.08.2021

Реформирование институциональной структуры банковского регулирования в России и зарубежных государствах (Исмаилов И.Ш.)

Дата размещения статьи: 16.02.2021

Проблемы правового регулирования банковской тайны (Данилова О.А.)

Дата размещения статьи: 25.12.2020